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1.6.1. Política de Estado

Como visto nas linhas acima, o conteúdo do direito fundamental à previdência social é apreendido de diversos dispositivos constitucionais142 e deve ser realizado de acordo com as diretrizes firmadas no texto constitucional e disciplinadas pela legislação infraconstitucional, especialmente as Leis ns. 8.212/91 (Lei de Custeio) e 8.213/91 (Lei de Benefícios).

De acordo com a premissa firmada no início deste Capítulo, tais diretrizes constitucionais e referidos atos normativos legais integram a política de Estado em matéria previdenciária e visam dar efetividade ao direito fundamental.

Dada a extensão do tema, não iremos analisar os dispositivos um a um, como também não consideramos possível afirmar que a Lei nº 8.213/91, de forma geral, realiza o conteúdo do direito fundamental à previdência social em toda a sua extensão, na medida em que ela contém 156 (cento e cinquenta e seis) artigos, alguns deles mantendo a redação originária e outros por diversas vezes alterados; alguns constitucionais e outros não. O mesmo se diz em relação à Lei nº 8.212, com seus 105 (cento e cinco) artigos.

Tanto a Lei nº 8.212 como a Lei nº 8.213 não são, na essência, políticas de Governo, na medida em que não apresentam como “arranjos institucionais complexos, expressos em estratégias ou programas de ação governamental, que resultam de processos juridicamente regulados, visando adequar meios e fins”143. Tais diplomas legais regulamentam as disposições constitucionais e fornecem os elementos necessários para que sejam elaboradas as políticas de Governo.

Ressalte-se que ambas contêm a expressão “plano” (de Custeio – Lei nº 8.212 − e de Benefícios – Lei nº 8.213/91).

Plano, para o Professor Eros Grau, é espécie de norma-objetivo, em que

não há nem comportamento, nem estrutura e funcionamento de órgão ou disciplina de processo técnico de identificação e aplicação de outras normas sendo regulados; pelo contrário, nelas se estabelece uma obrigação de resultado, deixando-se porém aos seus destinatários a opção pelos meios e formas de comportamento a dinamizar, na busca de sua realização. É o seu conceito, sem

142 _{Sem prejuízo das normas inscritas em tratados internacionais de que o Brasil seja parte, nos termos do § 2º}

do artigo 5º da Constituição Federal.

143 _{Confira-se o artigo de BUCCI, Maria Paula Dallari. “Notas para uma metodologia jurídica de análise de}

dúvida, que mais se amolda às situações de normação prospectiva, visto como nelas se definem obrigações de resultado e não de meios.144

O Professor Gilberto Bercovici, por sua vez, aponta a questão ideológica contida no plano. Define-o como

a expressão da política geral do Estado. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de reivindicações. E por ser expressão desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada.145

O plano é a concretização do planejamento. Neste sentido, as políticas públicas em sentido estrito (políticas de Governo) são, “microplanos ou planos pontuais, que visam a racionalização técnica da ação do Poder Público para a realização de objetivos determinados, com a obtenção de certos resultados”.146

Pelas razões expostas, selecionamos alguns casos práticos relativos à política de Estado e deles iremos tratar no Capítulo 3, demonstrando como o Poder Judiciário tem interpretado os atos normativos que cuidam da matéria previdenciária em cotejo com o direito fundamental que se busca efetivar.

1.6.2. Políticas de Governo

Considerando o conceito de políticas de Governo adotado para os fins deste trabalho, não vislumbramos no texto constitucional nenhum dispositivo em matéria previdenciária que inclua todas estas proposições.

Tal constatação também se faz sentir na análise das Leis ns. 8.212 e 8.213 que, ao regulamentarem as diretrizes inscritas na Constituição Federal, assumem, no sistema jurídico, feição permanente, característica que as afasta do conceito de políticas de Governo, na medida em que não buscam atingir um objetivo num determinado prazo, através de ações coordenadas.

Apenas para fins exemplificativos, selecionamos uma política pública previdenciária de Governo, cujas bases estão indicadas pelo artigo 88 da Lei nº 8.213/91 e

144 _{GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: Revista dos Tribunais,}

1977. p. 243.

145 _{Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In BUCCI, Maria}

Paula Dallari (org.).Op. cit., p. 145.

146 _{BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In BUCCI, Maria Paula Dallari}

pelo artigo 161 do Decreto nº 3.048/99 e a regulamentação é dada pelos artigos 411/413 da Instrução Normativa INSS/PRES nº 20, de 10/10/2007 (publicada no DOU de 11/10/2007): trata-se da política de serviço social. Vejamos a redação do artigo 88 da Lei nº 8.213/91:

Art. 88. Compete ao Serviço Social esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade.

§ 1º Será dada prioridade aos segurados em benefício por incapacidade temporária e em atendimento especial aos aposentados e pensionistas.

§ 2º Para assegurar o efetivo atendimento dos usuários serão utilizadas intervenção técnica, assistência de natureza jurídica, ajuda material, recursos sociais, intercâmbio com empresas e pesquisa social, inclusive mediante celebração de convênios, acordos ou contratos.

§ 3º O Serviço Social terá como diretriz a participação do beneficiário na implementação e no fortalecimento da política previdenciária, em articulação com as associações e entidades de classe.

§ 4º O Serviço Social, considerando a universalização da Previdência Social, prestará assessoramento técnico aos Estados e Municípios na elaboração e implantação de suas propostas de trabalho.

Os demais atos normativos mencionados estabelecem, além dos objetivos e diretrizes fixados pela lei, os recursos técnicos a serem utilizados (artigo 413 da Instrução 20147), possibilitando a celebração de convênios, acordos ou contratos para a consecução dos objetivos.

A presença destes elementos (objetivos, diretrizes, instrumentos, planos, programas e projetos, prazo) permite que, caso a caso, seja identificada a política de Governo.

Tratamos, até aqui, do panorama geral do direito fundamental à Previdência Social, buscando suas raízes no texto constitucional e sua efetiva concretização nas políticas públicas editadas pelo legislador infraconstitucional.

Vencida esta etapa, cuidaremos agora de estabelecer os pressupostos e limites do controle judicial de políticas públicas para que no Capítulo 3, finalmente, possamos verificar como tal controle tem sido feito no caso das políticas públicas previdenciárias.

147 _{“Art. 413. Os recursos técnicos utilizados pelo Assistente Social são, entre outros, o parecer social, a}

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