Outra manifestação da influência neoliberal é a inserção, no texto constitucional, da medida de desvinculação de receitas da União (DRU).
Por meio da Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 31/03/1994, foi criado o Fundo Social de Emergência, instituído nos exercícios financeiros de 1994 e 1995, com o objetivo de sanear as contas da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica, cujos recursos serão aplicados no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e outros programas de relevante interesse econômico. Uma das receitas que integravam o Fundo era constituída de 20% (vinte por cento) do produto da arrecadação de todos os impostos e contribuições da União.
Por força das Emendas Constitucionais ns. 10/1996 e 17/1997, o Fundo passou a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal e foi ampliada a desvinculação das receitas para também incluir os tributos já instituídos e os que vierem a ser instituídos, com vigência até 31/12/1999.
Foi então promulgada a Emenda Constitucional nº 27/2000, introduzindo o artigo 76 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, do seguinte teor:
Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2003 a 2007, vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos aspectos legais.
§ 1º O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma dos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se refere o art. 159, I, c, da Constituição.
§ 2º Excetua-se da desvinculação de que trata o caput deste artigo a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o art. 212, § 5º, da Constituição.
Por fim, a Emenda Constitucional nº 56/2007 prorrogou a DRU – Desvinculação de Rendas da União – até 31/12/2011.
Desde o ano de 1994, portanto, vinte por cento do orçamento da Seguridade Social é desvinculado de sua finalidade específica e utilizado para sanear as contas da União Federal.
A previsão de um orçamento específico da Seguridade Social foi estabelecida pelo legislador constituinte originário como a fonte de custeio adequada e necessária para arcar
com o pagamento dos direitos previdenciários, de saúde e de assistência social assegurados, dando concretude ao disposto no § 5º do artigo 195.
Por força do artigo 167, XI, da Constituição Federal129, os recursos arrecadados com fundamento no artigo 195, I, a, e II, da CFR130 não podem ser desvinculados e utilizados em finalidade diversa do pagamento dos benefícios. Portanto, não ingressam no montante de 20% correspondente à DRU.
Para os fins do presente trabalho, limitado à análise das políticas públicas previdenciárias, não será dada ênfase ao estudo da DRU, em face da impossibilidade de desvinculação dos recursos destinados ao pagamento dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social.
No entanto, especialmente aos operadores do Direito é de suma importância saber que alegações sobre o tão falado déficit da Previdência devem ser analisadas de forma diversa daquelas que apontam o déficit da Seguridade Social131.
No primeiro caso, deve ser observado se os recursos arrecadados com fundamento no artigo 195, I, a, e II, da CFR foram efetivamente utilizados para o pagamento de benefícios previdenciários do Regime Geral. No segundo caso, o ponto de partida é a análise da constitucionalidade da DRU132133 e a seguir dos efeitos de sua incidência.134
129 “Art. 167 – São vedados:
(...)
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.”
130 “Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos
da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) A folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem víncullo empregatício;
b) (...)
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
(...)”
131 Bastante comum quando se alega, por exemplo, a inexistência de recursos para o pagamento de remédios
ou serviços de saúde.
132 Em sua dissertação de mestrado (“As leis orçamentárias como instrumento de implantação dos direitos
fundamentais sociais), Sandoval Alves da Silva afirma que a desvinculação das receitas altera a natureza jurídica das contribuições sociais (que são tributos criados com uma finalidade específica), igualando-as aos impostos, sem contudo submetê-las ao sistema de repartição de receitas determinado pelos artigos 153, § 5º, 157, 158 e 159 da Constituição Federal.
133 Também se questiona a constitucionalidade da desvinculação estabelecida pela EC 56/2007 na medida em
que o artigo 76 do ADCT, por ela introduzido, não apresenta qualquer finalidade a ser perseguida com os recursos desviados, o que não ocorria com os antigos Fundo Social de Emergência (criado pela Emenda de Revisão nº 1/94) e Fundo de Estabilização Fiscal (criado pela Emenda nº 10/96), cujos objetivos expressos eram o saneamento financeiro da União e a aplicação prioritária a despesas associadas a programas de relevante interesse econômico e social.
A DRU é um ótimo exemplo de como razões de ordem econômica acabam se sobrepondo aos direitos anteriormente existentes e de como os apelos econômicos são aceitos, no mais das vezes, como premissas absolutas e incontestáveis.
Parece haver um paradoxo entre a desvinculação das receitas da União (DRU) e o discurso que prega o déficit do sistema de seguridade social, pois não há como ceder algo que não se possui. Se o sistema não gera sobras – e esta é a justificativa utilizada para a promoção das reformas −, o que pode então ser desvinculado?