OTP’nin Oluşumu, Amaçları ve İlkeler

OTP, Birliğin en yaygın, en bilinen ve belki de en yanlış anlaşılmış politikalarından birisidir76. Sürekli eleştirilere hedef olan, aleyhinde yoğun kampanyalar yürütülen, öte yandan, savunucuları tarafından da keskin şekilde sahiplenilip arka çıkılan bir politikadır. Birliğin, bu ilk ve belki de en önemli olarak nitelendirebileceğimiz ortak politikasını anlamak için öncelikle oluşum sürecine göz atmak yerinde olacaktır.

Ortak Tarım Politikası (OTP) (Common Agricultural Policy- CAP), Avrupa Birliği tarafından bütün üye ülkeleri kapsamak üzere oluşturulmuş ve temelde üye ülke çiftçilerini desteklemek amacıyla hayata geçirilmiş olan ilk ortak politikadır. AB, sanayi ürünlerinde Gümrük Birliği yoluyla gerçekleştirdiği serbest dolaşımı, tarım ürünlerinde OTP ile gerçekleştirmektedir77.

75

Gökmen Yıldırım, “Avrupa Birliği ile Müzakereler Sürecinde Türkiye’nin Ortak Tarım

Politikası’na Uyum Çalışmaları”, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya, 2007, s. 6-7.

76

Robert Ackrill, The Common Agricultural Policy, Sheffield Academic Press for the University Asssociation for Contemporary European Studies, 2000, s. 15.

77

Cemil Ertuğrul, “AB’nin Dönüşümü ve Gümrük Birliği”, Küreselleşme ve Türkiye Tarımı

Avrupa Topluluğu’nun temellerinin atıldığı Haziran 1955’de toplanan Messina Konferansında oluşturulan komite, diğer konular yanında tarımı da ele alarak, tarımsal sorunları ortaya koymuş, tarımda uzmanlaşmanın yararları belirtilerek, üye ülkeler arasında ticari çıkarların dengelenmesi açısından ortak politikalar arasında tarım politikasına da yer vermenin önemini vurgulamıştır. O dönemde tarımın Altılar’ın ekonomisi içindeki önemi, günümüz koşullarında sanayi ülkesi olarak adlandırılan ülkelere oranla çok yüksekti. Tarım, orman ve balıkçılık sektöründe çalışanlar, faal nüfusun ortalama %24’üne ulaşmakta, tarımın payı, Altılar’ın toplam Gayri Safi Milli Hasılası içinde ortalama %11 dolaylarında bulunmaktaydı. Tarım kesiminde çalışanların gelirleri diğer sektörlerde çalışanlara göre daha düşüktü ve artırılması gerekmekteydi. Tarımsal üretimde verimlilik düşük, tarım işletmeleri küçük ve güçsüzdü. Bu nedenlerle, ulusal hükümetler farklı yönde ve yoğunlukta tarıma müdahale etmekteydiler. Tarım ürünleri fiyatlarının bir ülkeden diğerine farklılık göstermesi, bu ürünlerin serbest dolaşımını olumsuz etkilemekteydi. Tarım ürünleri fiyatlarının farklı oluşu, besin maddesi fiyatlarının her ülkede değişmesi ve ücretlerin de besin fiyatlarından etkilenmesi demekti. Besin maddesi fiyatlarındaki farklılığın yarattığı ücret düzeyleri farkı sonuçta sanayi kesimini de etkileyecek ve tarım ürünlerinin ucuza sağlandığı ülkede sanayi maliyetleri de ücretler yoluyla daha düşük düzeyde oluşacaktı. Bu da sanayi sektöründe rekabet eşitliğini bozacak bir etki yaratabilecekti78.

İkinci Dünya Savaşı’nın bitiminden on üç yıl sonra kurulan Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun başlangıcında belirlenen tüm politikalarında, uzun ve zor savaş döneminin deneyimleri etkili olmuştur. Savaş sürecinin tarım ve gıda alanında insanlara çağrıştırdığı en temel olgu “açlık”tır. Hem cephede hem cephe gerisinde, savaş ve işgal dışında kalmış birkaç ülke dışında tüm Avrupa’da bir jenerasyonunun yaşamları boyunca en kötü anıları, kanıksanmış vahşiliğin dışında somut ve elle tutulur olan açlıktı. Kaldı ki, Türkiye gibi savaş dışında kalabilmiş ülkelerde (İrlanda, İsveç, İsviçre, Portekiz, İspanya) dahi kıtlık, karneler, karaborsa düzeni kısa sürede toplum yaşamını esir almıştı. Bu çerçevede, savaşın en ateşli aktörleri olan Almanya,

78

Mehtap Atakan, “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası ve Türkiye’nin Uyumu”, (Uzmanlık Tezi), T.C. Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığı AT ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü, Ankara, Eylül 1998, ss. 11-12.

Fransa ve İtalya’nın başı çektiği, Benelüx ülkeleri ile tamamlanan Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun, ilk ortak politikasının tarım alanında ortaya çıkışı sürpriz değildir. Tarım alanında kendine yetmeyen “Altılar”, kısa sürede kendileri için gıda güvencesi sağlayacak, üye ülkeler tarafından benimsenerek uygulanacak bir politika seti arıyorlardı. Böylece Avrupa Hukuku’nun ulusüstü (supranasyonal) özelliği, ilk kez tarım alanında somut bir uygulama alanına geçiyor; Ortak Tarım Politikası’nın Brüksel’de belirlenen ortak ilke, amaç ve temel yöntemleri, çoğu doğrudan uygulanabilir (directly applicable) mevzuat yapısı içinde üye ülkelere transfer ediliyordu79.

İkinci Dünya Savaşı sonrası kapitalist dünyaya egemen olan Keynesci iktisat politikaları, yine tüm politika alanlarında olduğu gibi tarım politikaları alanında da temel belirleyici oluyordu. Bunun anlamı; Ortak Tarım Politikası’nın ilke ve amaçlarının, diğer sosyal sınıflara oranla kaynaklara ulaşımı görece kısıtlı olan Avrupalı köylü-üretici kesime uzun yıllar boyunca sağlanan geniş mali olanaklarla gerçekleştirilmesine yönelik bir projenin yürürlüğe girmesidir. Bu bağlamda, Roma Antlaşması’nda ortaya konulan Ortak Tarım Politikası’nın amaçları;80

- Sektöre teknik ilerlemeleri aktarmak ile tarımsal üretimin rasyonel gelişimini ve özellikle işgücü olmak üzere üretim faktörlerinin optimum kullanımını sağlamak suretiyle tarımsal verimliliği artırmak,

- Tarım ürünlerin arzında sürekliliği sağlamak, tarım pazarlarını istikrara kavuşturmak,

- Özellikle tarımda çalışanların sektörden elde ettikleri bireysel gelirleri artırmak suretiyle tarım toplumuna uygun bir yaşam düzeyi sağlamak ve tüm bunları yaparken tüketicilerin de uygun fiyatlarla tarım ürünlerine erişmelerine olanak tanımak olarak belirlenmiştir.

79

Gökhan Günaydın, “Avrupa Birliği Genişleme Sürecinde Türkiye: Kırsal ve Tarımsal Politikalar”, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2006, s. 79.

80

OTP, yukarda anılan hedefleri gerçekleştirmek üzere, Roma Antlaşması’nda yer almayan ancak 1960’lı yılların başından bu yana uygulanan üç temel ilkeye dayanmaktadır:81

i. Tek Pazar İlkesi: Bu ilkeyle, tarım ürünlerinin OTP kapsamında üye ülkelerde serbest dolaşımı amaçlanmıştır. Bu ilke, tek pazarı yaratmak için, AB üyesi ülkeler arasında tarım ürünlerinin serbest dolaşımını etkileyen sınırlamaların ortadan kaldırılmasını öngörmektedir82. Üye ülkelerin birbirleriyle gerçekleştirdikleri ticarette gümrük vergileri, kotalar ve benzeri engellerin ortadan kaldırılmasıyla tarım ürünlerinde tek bir pazar oluşturulması hedeflenmektedir.

ii. Topluluk Tercihi İlkesi: OTP’yle, iç piyasalarda ve Topluluk sınırlarında, üye ülkeler tarafından üretilen tarım ürünlerine öncelikli bir rejim uygulanmaktır. Böylelikle üçüncü ülkelerde üretilen ürünlere karşı topluluk üyesi ülkelere tercih tanınmakta ve topluluk tarım sektörü korunmaktadır.

Topluluk üreticilerinin ucuz dış rekabete karşı korunması için iki temel koruma mekanizması oluşturulmuştur. Bunlardan birincisi bugün yerini Dünya Ticaret Örgütü Tarım Anlaşması ile gümrük tarifelerine bırakmış olan prelevman adlı değişken vergidir. Bu vergi ithal ürünlerinden alınmakta ve bu ürünlerin fiyatını topluluk fiyatına yükseltmek amacını taşımaktaydı. İkinci temel koruma aracı ise ihracat iadesi uygulamasıdır. Topluluk ürünlerinin, fiyatların daha düşük olduğu dış pazarlara ihraç edilebilmesi için kullanılan bu araç, topluluk ürünlerine rekabet gücü kazandırmayı hedeflemekte ve daha çok iç tüketimin yetersiz olduğu ya da önemli miktarda üretim fazlası bulunan ürünler için kullanılmaktadır. Yani, ithalata karşı bir koruma ve korumanın mümkün olmadığı durumlarda da topluluk ürünlerine sübvansiyon sağlanmaktadır.

81

İKV, Avrupa Birliği’nin Ortak Tarım Politikası, 15 Soruda AB Politikası No: 2, İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV) Yayınları, İstanbul, 2003, ss. 4-6.

82

Ancak AB, bütün üçüncü ülkelere karşı her alanda aynı koruma politikasını izlememektedir. Topluluğun başta üye devletlerin eski sömürgeleri olmak üzere birçok ülke ile tercihli ticaret ilişkileri bulunmaktadır83.

iii. Mali Dayanışma İlkesi: Diğer iki ilke çerçevesinde uygulanacak olan ortak politika doğrultusunda yapılacak harcamaların, ortaklaşa oluşturulan bir bütçeden ve AB üyesi ülkelerin tamamının katkısı ile karşılanmasını hedeflemektedir. Bu ilke ile vurgulanmak istenen, OTP’ye ilişkin harcamaların, tüm Avrupa Birliği ülkeleri tarafından karşılanmasıdır. Bu ilke çift yönlü işlemekte ve bir yandan OTP’ye ilişkin harcamalar Topluluk üyeleri tarafından ortaklaşa üstlenilirken, diğer yandan OTP çerçevesinde alınan vergilerden sağlanan gelirler Topluluğun ortak geliri olarak kabul edilmektedir. Topluluk bütçesi içinde 1962 yılında oluşturulan özel bir fon ile mali sorumluluğun ortak paylaşımı sağlanmaktadır. Oluşturulan Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (FEOGA) ile OTP giderleri karşılanmaktadır.

Söz konusu üç temel ilke, birbiriyle bağıntılı olarak ele alınmalı ve herhangi birinin yokluğunda diğer ilkelerin de anlamını yitireceği göz önünde bulundurulmalıdır. Ancak, son zamanlardaki küresel gelişmeler ve Topluluk tarımsal piyasaları dikkate alındığında, bütün bu ilkelerin eşit önemde olduğunu söylemek zordur. Günümüzde, özellikle “Topluluk Tercihi İlkesi”nin belli tartışmalara konu olduğunu görmekteyiz. Buna rağmen, bütün bu temel ilkeler hala güçlü bir hukuki dayanağa sahiptir84.

Çalışmamızın bir sonraki kısmında, bahsettiğimiz bu amaç ve temel ilkelerin gerçekleştirilmesi için oluşturulan finansman mekanizması ve onun da öncesinde yukarıda bahsedilen amaçlar ve ilkelerin hangi hukuki prosedür ve araçlar yardımıyla yönlendirildiği ve uygulamaya koyulduğu incelenmektedir.

83

İmran Emre Karagözlü, “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikasına Uyum Düzenlemelerinin Türk Tarım Sektörüne Etkisi”, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 2007, s. 32.

84

“An Introduction to the Common Agricultural Policy: Principles, Objectives and Orientations”,

European Institute for Public Administration, Maastricht, The Netherlands, http://ressources.ciheam.org/om/pdf/c29/CI020491.pdf (14.08.2009), s. 5.