OTP’nin İşleyişi, Araçları ve Finansmanı

OTP’nin karar alma sürecinde, Topluluk ile üye ülkeler arasındaki yetki dağılımına baktığımızda, Topluluğun diğer ortak politikalarında olmadığı ölçüde yetki sahibi olduğunu görmekteyiz. Bilindiği gibi Avrupa Parlamentosu, Avrupa Birliği Konseyi, Avrupa Komisyonu ve Adalet Divanı yasama/yürütme gücündeki temel organlardır. Bu temel organların içerisinde tarımla ilgili çeşitli idari yapılanmalar bulunmaktadır. Örneğin “Avrupa Parlamentosu”nda bulunan 20 adet komiteden birisi olan Tarım Komitesi, sektörle ilgili Parlamento’ya sunulacak gündem maddelerinin ön hazırlıklarını yürüten yapılanmadır. Birliği’nin nihai karar organı olan “Bakanlar Konseyi”nin bünyesinde Tarım Bakanları Konseyi de yer almakta ve sektörel konulardaki Konsey işlevlerini yerine getirmektedir. Diğer bir temel Birlik organı olan “Avrupa Komisyonu”nda görev yapan 20 komiserden birisi, tarım alanından sorumludur. Birliğin danışma organlarından olan “Ekonomik ve Sosyal Komite”, işverenler, işçiler ve tarım da dahil olmak üzere çeşitli konulardaki çıkar gruplarını temsil eden üyelerden oluşmuştur. “Bölgeler Komitesi”nin ise sekiz daimi komisyonu ve dört alt komisyonu vardır. Bu daimi komisyonlardan biri de, tarımla ilgilenen Yer Planlama Komisyonu’dur. Böylece, söz konusu Birlik organları, Topluluğun diğer konularında olduğu gibi tarımla ilgili karar alma mekanizmalarında da merkezi rol oynarlar85.

Birlik içinde, tarımla ilgili herhangi bir konuda, içsel ve/veya dışsal dinamiklerin etkisiyle, düzenleme gereği ortaya çıkar. Komisyon, yeni politika ve politika değişikliği gereksinimini araştırır, üye devletlerde bulunan ya da Birlik düzeyinde görev yapan danışma organları ile görüşür. Bu süreç sonunda Komisyon tarafından hazırlanan mevzuat tasarısı Bakanlar Konseyi’ne sunulur. Komisyon önerisi kendisine ulaşan Konsey, öncelikle öneriyi değerlendirmek ve üzerinde çalışmalar yapmak üzere, üst düzey memurlardan oluşan özel bir komite veya bir çalışma grubu kurar. Eşzamanlı olarak taslak, görüşünü oluşturması ve bildirmesi için Ekonomik ve Sosyal Komite’ye gönderilir. Ekonomik ve Sosyal Komite, danışma işlevi görmekte olup, görüşünün Konsey üzerinde bağlayıcı etkisi yoktur.

85

Tasarı, Komisyon tarafından veya düzenlediği alanın özelliğine göre geçerlilik kazanabilen “ortak karar prosedürü” uyarınca Konsey ve Parlamento tarafından kabul edilmesi durumunda, Komisyon tarafından yürürlüğe sokulur. Ortak Tarım Politikası uluslarüstü bir politika seti olmasına karşın, doğrudan vergilendirme, tarım üreticileri ve işçilerinin sosyal güvenlikleri, araştırma, eğitim, yayım, altyapı, zararlı ve hastalıkların kontrolü, doğal afet yardım programları ve bazı çevresel veya bölgesel yardım programları gibi konular ulusal sorumluluk alanındadır86.

Öte yandan, Birliğin tarım politikalarını oluşturan ve yukarıda saydığımız temel kurum ve kuruluşların dışında; her ülkede çeşitli adlar altında örgütlenmekle birlikte üretici birlikleri, lisanslı depolar, akredite laboratuvarlar ve tarım şirketleri gibi baskı unsurları bulunmaktadır. Anılan bu yapılanmalar da tarımsal politikaların belirlenmesi, reforme edilmesi ve uygulanması konularında etkin rol oynamaktadırlar. Bu yapılanmalar ana hatlarıyla aşağıdaki gibidir:87

Birlik seviyesinde çiftçileri temsil eden en güçlü örgütlenme COPA/COGECA’dır. COPA (Committe of Professional Agricultural Organisations - Mesleki Tarım Örgütleri Komitesi), hem örgütlenme imkanları hem de temsil gücü itibarıyla çatı örgüt konumundadır. COPA’dan bir yıl sonra kurulan ve AB’deki tarımsal kooperatifleri temsil eden COGECA (General Committee for Agricultural Cooperation in the European Community - AB Tarımsal Kooperatifçilik Genel Komitesi) ise günümüzde “AB Tarım Kooperatifleri Genel Konfederasyonu” adını almıştır. COGECA, kooperatifleri ilgilendiren tüm konularda Birlik politikalarının uygulanmasında ve genel çerçevenin çizilmesinde rol almakta ve Birlik organları ile yapılan tartışmalarda tarım ve balıkçılık kooperatiflerinin özel ve genel menfaatlerinin korunmasını ve kooperatiflere daha çok önem verilmesini sağlayarak, yapısal olarak dezavantajlı bölgelerin geliştirilmesini amaçlamaktadır. 1958 yılında Roma’da kurulan CEJA (European Council of Young Farmers - Avrupa Genç Çiftçiler Konseyi) ise herhangi bir politik görüşe bağlı kalmadan Birlik genelindeki

86

Günaydın, ss. 122-123.

87

Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz: Hasan Yılmaz, “Türkiye’de Tarım Politikalarının

Demokratikleşmesi ve Alternatif Tarım Politikaları Oluşturulması Sürecinde Baskı Grupları Olarak Üretici Örgütleri”, 2. Ulusal İktisat Kongresi, DEÜ İİBF İktisat Bölümü, İzmir, 20-22 Şubat 2008,

tüm genç çiftçileri temsil etmektedir88. Bu yapılanmaların dışında, eğitim ve geliştirme çalışmaları ile ilgilenen CEFFAR (Tarımsal ve Kırsal Yaşam İçin Avrupa Eğitim ve Geliştirme Merkezi), tarım işçilerinin sorunlarını çözümlemeyi hedefleyen EFA (Avrupa Tarım İşçileri Federasyonu), Avrupa’daki tüm tarımsal kuruluşları kapsayan ve Avrupa tarımının çıkarlarını, özellikle ekonomik, sosyal ve kültürel meselelerini AB dışı bir kurum olarak temsil etmeyi amaçlayan CEA (Avrupa Tarım Konfederasyonu) gibi örgütler de yer almaktadır.

Bununla birlikte, tüm üye devletlerde, tüketicilerin yanı sıra çiftçileri, tüccarları ve işleyicileri temsil eden çeşitli tarım örgütleri mevcut olup, yapıları üye ülkeler arasında farklılık göstermektedir. Bunlardan hemen hepsi ulusal düzeyde olduğu kadar Birlik düzeyindeki çeşitli tarım örgütlerinin de üyesidirler. Bu örgütler ulusal düzeyde benzer işlevlere sahip olup, üyelerinin haklarını doğrudan veya alt örgütleri aracılığıyla korumak üzere Birlik kurumlarını etkilemeye çalışırlar89.

Yukarıda değindiğimiz karar alma mekanizması neticesinde belirlenen politikalar, OTP’ye özgü çeşitli araçlar yardımıyla uygulamaya konulur. AB ülkelerinde uygulanan OTP’nin en karmaşık, en masraflı, ancak içerdiği önlemlerle amaca ulaşmada en çabuk sonucu alınan müdahale alanı pazar ve fiyat politikasıdır90. OTP’nin uygulamaya koyulduğu dönemin başında, Ortak Piyasa Düzenleri (Common Market Organizations) oluşturulmaya başlanmıştır. Ortak Piyasa Düzenleri, kapsamına aldığı ürünlerin AB için önemine göre, özel politikalar oluşturur. Başka bir deyişle, OTP’nin genel şemsiyesi altında, Topluluğun üretim fazlası olan veya üretim açığı olan ürünlerin gerektirdiği farklı politika yaklaşımları, Ortak Piyasa Düzenleri ile yaşam bulurlar. Müdahale alımları, dışalım ve dışsatım uygulamaları, dahilde işleme rejimi, vergileme, topluluk stoklarının ihale yoluyla satışı gibi birçok alt sektörel politika, Ortak Piyasa Düzenleri aracılığıyla gerçekleştirilir91.

88

COPA, COGECA ve CEJA, Ekim 2004 itibarıyla birleşmişlerdir. Bkz: Yılmaz, a.g.e.

89

Sinan Varol, “Dünden Bugüne Ortak Tarım Politikası ve AB Tarımının Yönetim Yapısı”,

www.zmo.org.tr/resimler/ekler/e740b84bb48a64d_ek.pdf (12.09.2009), s. 21.

90

İnan, s. 140.

91

Üretim düzeyleri, istihdam oranı ve AB bütçesindeki payları incelendiğinde en önemli Ortak Piyasa Düzenleri’nin tahıllar, pirinç, sığır-dana eti ile süt ve süt ürünlerine dair ortak düzenler olduğu görülmektedir. OTP’nin tabi olduğu ilkeler çerçevesinde her bir ürün için ortak fiyatların belirlenmesinden sonra oluşturulan Ortak Piyasa Düzenleri’ni üç başlık altında incelemek mümkündür:92

i. İç piyasada uygulanan düzenlemeler: Ortak Piyasa Düzenleri’nde yer alan ürünlerin yaklaşık %70’i bu kategoride yer almaktadır. Ürün türüne göre farklılık gösteren bu sistemde ürün fiyatlarının belli bir seviyenin altına inmesi, Topluluğun müdahale kurumları tarafından yapılan müdahale alımları ile engellenmektedir. Düşük fiyatlı yabancı ürünlere karşı ise ithalat vergisi ya da ihracat iadesi uygulanmaktadır.

ii. Dış rekabete karşı koruma düzenlemeleri: Ortak Piyasa Düzenleri’nde yer alan ürünlerin yaklaşık %20’si bu kategoride yer almaktadır. Düşük fiyatlı yabancı ürünlere karşı gümrük vergileri ve fiyatların belirli bir düzeyin altına düşmesi durumunda da ek vergiler tahsil edilmektedir.

iii. Ürünlere doğrudan destek sağlayan düzenlemeler: Bu düzenlemeler, Dünya Ticaret Örgütü’nce belirlenen hükümler uyarınca dış koruma mekanizması uygulanması mümkün olmayan ürünleri kapsamaktadır. Ayrıca toplam tarımsal üretimin %1’ini oluşturan ancak üretimi uzmanlık gerektiren ve bazı bölgelerin tek geçim kaynağını oluşturan ürünler için üreticilere yapılan yardımlar da bu başlık altında değerlendirilmektedir.

İç piyasa, bir yandan üreticilerin gelir düzeyini en makul seviyede tutacak tavan fiyatı belirleyen ve tüketicilerinde aşırı fiyat artışlarından korunmasını sağlayan fiyatlarla (Hedef Fiyat), diğer yandan da fiyatların hedef fiyat altına düşmesi halinde üreticilere sağlanan en düşük garanti seviyesini ifade eden taban fiyatlarla (Müdahale Fiyatı) düzenlenmektedir. Ortak Piyasa Düzenleri kapsamında

92

Akdeniz İhracatçı Birlikleri (AKİB), “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası”, Araştırma Serisi

15/09/2009, www.akib.org.tr/akib/UserFiles/File/arastirma/OrtakTarimPolitikasi_63.doc

yer alan ürünler için her yıl ortak fiyatlar saptanmakta, fiyatların düşmesi halinde aradaki fark desteklerle Birlik bütçesinden karşılanmaktadır. Dış piyasaya yönelik olarak, ithalatta, DTÖ Tarım Anlaşması’yla belirlenen tarife üst sınırları çerçevesinde gümrük vergileri alınmakta, Birliğin genellikle dünya fiyatları üzerinde olan yüksek fiyatlı tarım ürünlerinde ihracatın teşvik edilmesi amacıyla dünya fiyatları ile müdahale fiyatları arasındaki fark “ihracat iadesi” olarak ihracatçılara ödenmektedir. Dünya fiyatlarının AB fiyatlarından yüksek olduğu durumlarda ise, ihracatçılardan aradaki fark oranında vergi alınmaktadır.

Tarım fiyatları yanında, yardımlar da pazar desteklemelerinin önemli araçları niteliğindedirler. Başlıcaları üretim yardımları (arz açığı olan ürünler için üretimi teşvik etmek amacıyla hektar başına yapılan ödemelerdir); fark giderici ödemeler93 (piyasada oluşan fiyatlara müdahale edilmemekte, bu fiyatlar ile üretimin sürdürülebilirliğinin sağlanması için gerekli fiyat düzeyi arasındaki fark üreticiye ödenmektedir), tüketici yardımları94 (piyasa fiyatının altında bir fiyatla tarımsal ürünlerin tüketiciye ulaştırılması için ya doğrudan tüketiciye ya da bu işlevi yerine getirecek üreticiye yapılan yardımlardır), üretim dışı bırakma ödemeleri95 (Toplulukta ürün arzını kontrol etmek için ekili alan miktarını azaltmak amacıyla, ekili alanlarının bir kısmını boş bırakan üreticiye ödenen yardımlardır), niteliğini değiştirme primi96 (tarımsal arzın talepten yüksek olduğu ürünlerin, kullanım amacının dışında dahi olsa tüketilerek stokların eritilmesine yönelik olarak ödenen primlerdir), dışsatım geri ödemeleri97 (yerel fiyatların dünya fiyatlarının üzerinde olduğu durumlarda, dışsatımı olanaklı kılmak için yapılan ödemelerdir) olarak sayılabilir. İzleyen yıllardaki OTP reformları Topluluk yardımlarını önemli oranda değiştirecek, çeşitli sınırlamalar98 da OTP’nin uygulama araçları olarak devreye sokulacaktır99. 93 Deficiency payment. 94 Consumer subsidies. 95 Set-aside payment. 96 Denaturing premium. 97 Export refunds. 98

Topluluğun, genellikle aşkın üretim kapasitesinin geri çekilmesi gereksinimi ile karşı karşıya kaldığında uygulamaya koyduğu sınırlama araçları; üretim kotası, garanti eşiği, ortak sorumluluk vergisi, ad valorem gümrük tarifeleri, prelevmanlar (kaldırıldı), fark giderici vergiler, dışsatım vergileri, telafi edici tutarlar olarak sayılabilir. Bkz: Günaydın, s. 86.

99

Ortak Piyasa Düzenleri, tarım fiyatları ve yardımlar yanında dönemin diğer önemli uygulama aracı, finansman alanına ilişkindir. Topluluk içinde dengeli kalkınmayı sağlamak için 1958 yılında oluşturulan Avrupa Sosyal Fonu’nun ardından 1962’de, OTP’nin finansmanını sağlamak ve bölgelerarası kalkınma farklarını azaltmak için Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu - EAGGF (The European Agriculture Guidance and Guarantee Fund) ya da Fransızca adıyla FEOGA (Fonds European d’Orientation et de Garanti Agricoles) kurulmuştur.

OTP uygulamalarının desteklenmesi için temel kaynak, finansmanı AB bütçesinden karşılanan Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’dur (FEOGA)100. Ortak Tarım Politikası’nın mali aracı olan FEOGA, aslında bağımsız bir fon ise de, Topluluk bütçesinin ayrılmaz bir parçasıdır ve bütçe harcamalarının en büyük bölümünü oluşturmaktadır. FEOGA, 1964 yılında ikiye bölünmüş; Yönlendirme ve Garanti bölümleri ortaya çıkmıştır.

Bölgeler arasındaki kalkınma farklılıklarını gidermeyi hedefleyen Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (FEDER); AB çapında mesleki eğitim, istihdam ve insan kaynaklarının geliştirilmesi amacıyla oluşturulan Avrupa Sosyal Fonu (FSE) ve kırsal kalkınmayı destekleyen faaliyetleri bütünleştirmeyi hedefleyen LEADER ise, OTP’nin özellikle Yönlendirme bölümü finansmanına katkıda bulunan diğer fonlardır101.

Topluluk içinde uygulanan ortak fiyat politikası, tarım sektörünün ortaklaşa finansmanını gerektirir ve ortak mali sorumluluk üyeler tarafından paylaşılır. Böylece, OTP’nin gerektirdiği fonlar, üye ülkeler tarafından paylaşılmış olur ve elde edilen gelirler Topluluğun öz kaynağını oluşturur. Topluluk bütçesinin tamamının öz kaynaklardan karşılanması ise 1978 yılından itibaren mümkün olabilmiştir. Fon,

100

Serdar Erman, AB Tarım Sözlüğü, http://www.tarimmerkezi.com/yazar_kose.php?hid=638

(14.08.2009).

101

BİLGİLİ, Emine. “Türkiye’nin Üyeliğinin Avrupa Birliği Bütçesine Muhtemel Etkisi”, Çukurova

Topluluğun yüksek fiyatlı destekleme politikasının finansmanını sağlamaktadır. Gelirleri şunlardır:102

- Ortak Piyasa Düzenleri içindeki tarım ürünleri ithalatına konulan vergiler, - Ortak Piyasa Düzenleri içindeki şeker vergileri,

- Süt üreticilerinin ödedikleri katkı payları,

- Üretim kotası üzerindeki üretimlerden alınan ek fon, - Tahıllardan alınan karşılıklı sorumluluk vergisi.

FEOGA’nın oluşturulduğu ilk yıllarda Topluluk bütçesindeki payı %90 iken; zamanla bu oranda önemli ölçüde azalmalar görülmüş ve %40’lara kadar düşmüştür. FEOGA’nın Topluluk bütçesindeki payının azalması, sanayi, ticaret ve çevre gibi alanlarda belirlenen ortak politikalara dayandırılmaktadır. Farklı politikaların ortaya çıkması sonucunda bütçeden ayrılması gereken payların sayısı ve çeşidi artmıştır. Ayrıca OTP’nin yeniden yapılanması için yapılan reform çalışmaları da FEOGA’nın bütçe payının azalmasında önemli rol oynamıştır. Bu sıralanan çeşitli sebeplerden dolayı FEOGA’ya AB bütçesinden ayrılan payın zamanla azalmasına rağmen bu oranın bütçenin yaklaşık yarısı seviyesinde olması, OTP’nin Topluluk bütçesinde halen önemli bir yerde olduğunu göstermektedir. 5 Nisan 1964 tarih ve EEC/17/64 Sayılı Tüzük ile Fon, harcama tipleri göz önüne alınarak Garanti ve Yönlendirme Bölümü olmak üzere iki bölümde değerlendirilmiştir:103

- Garanti Bölümü: FEOGA’nın Garanti Bölümü, 1964 yılından bu yana OTP’nin önemli bir uygulama aracıdır ve ortak piyasa içindeki fiyat ve pazar politikalarının uygulanmasını finanse etmekle ve asgari fiyat garantilerini ve ihracat sübvansiyonlarını desteklemekle görevlidir. Özellikle tarımsal pazar organizasyonları, pazar desteğine eşlik eden kırsal kalkınma önlemleri ve belli bölgelerdeki kırsal kalkınma ile ilgili harcamaları finanse eder. Toplulukta üretilen ürün fazlasını almak, tarım ürününde dışa satışı özendirmek, tarım ürünlerini dış rekabete karşı korumak için, iç fiyatı dış fiyata göre ayarlamak ve tarım ürünlerinin

102

Diğdem Karayaz, “Ortak Tarım Politikası: Polonya ve Türkiye”, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Atılım Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2007., s. 20.

103

Topluluk içinde serbest dolaşımını sağlamak gibi işlevleri yerine getirir. Garanti Bölümü kapsamına; destekleme giderleri, üretici yardımları, belli ürünlerin piyasadan çekilmesi ve üretimlerinin azaltılması amacıyla yapılan yardımlar, depolama yardımları ile Topluluk dışı ülkelere yönelik tarım ürünleri ihracatına ödenen sübvansiyonlar girmektedir. 1992 yılına kadar Garanti bölümünün büyük çoğunluğu müdahale alımları, stoklama giderleri ve ihracat iadeleri ve ürünlere fiyat desteği sağlamak için kullanılmıştır. Ancak 1992 yılında gerçekleştirilen MacSharry reformları ile fiyat desteği sağlamaya yönelik önlemlerin payı azaltılmış ve yerine üreticilere yapılan doğrudan ödemelerin Garanti Bölümü içindeki oranı artırılmıştır.

- Yönlendirme Bölümü: FEOGA’nın Yönlendirme Bölümü104, Roma Anlaşması’nın 39. maddesinde sayılan, OTP’nin hedeflerinin gerçekleştirilmesine yönelik ortak eylemleri finanse etmek için oluşturulmuştur. Yönlendirme Bölümü, tarım pazarında düzenleyici bir etki yaratırken tarım ürünlerinin arzını ve talebini dengede tutmak, tarım kesiminin alt yapısını geliştirecek çeşitli reformlar düzenlemek, üretimin verimliliğini arttırmak, tarım ürünlerinin pazarlanmasını geliştirici önlemler almak ve ortak bir organizasyona bağlamak, dış rekabete karşı koruyucu önlemler almak gibi politikaları yürütmektedir. Ayrıca işletme bazında üretim faktörlerinin optimum kullanımı ile verimliliği artırmayı, üretim tekniklerini geliştirmeyi, üreticiyi eğitmeyi amaçlarken, geri kalmış yörelerde kalkınmayı sağlayacak projelere de destek vermektedir. Fon, gelirlerini üye ülkelerin katılım paylarından, üçüncü ülkelerden ithal edilen ürünlerden alınan gümrük vergilerinden, denkleştirici vergilerden, katma değer vergisinden gelen %1’lik paydan, ortak sorumluluk vergisinden ve diğer gelirlerden sağlamaktadır. Harcamalar ise destekleme fiyat giderlerinden, zeytinyağı ve sert buğday gibi bazı ürünlerin üretimini artırmak için verilen özel teşviklerden, ihraç primlerinden, azgelişmiş ülke ve bölgelere yapılan yardımlardan oluşmaktadır.

104

Yönlendirme Bölümü, 1290/2005 sayılı OTP’nin Finansmanı konulu Konsey Tüzüğü ile 2007 yılından itibaren uygulamadan kaldırılmış ve Garanti Bölümü iki ayrı fona dönüştürülmüştür. Avrupa Tarımsal Garanti Fonu (EAGF- European Agricultural Guarantee Fund) piyasa önlemlerinin

finansmanına; Avrupa Tarımsal Kırsal Kalkınma Fonu ise (EAFRD- European Agricultural Fund for Rural Development) kırsal kalkınma programlarının finansmanına ayrılmıştır. Bkz: Council of the European Communities, Council Regulation No: 1290/2005 of 21 June 2005 on the Financing of

the Common Agricultural Policy, http://eur-