DOĞU TÜRKÇESİNE AİT BİR BOTANİK LÜGATÇESİ
3. Eleştirel Söylem Analizi ve Edebî Metin
4.6. Olayın Açıkça Tanımlanması
Dessa maneira, percebe-se que a regra de vinculação dos royalties e da participação especial se dirige aos órgãos integrantes da União, enquanto estados e municípios não possuem nenhuma norma federal específica de vinculação da utilização da receita proveniente dessas participações governamentais.
Assim, estar-se-á diante de uma lacuna jurídica ou por meio de princípios constitucionais encontrar-se-ia a resposta que o gestor público estadual ou municipal deve procurar no momento de se indagar aonde (ou melhor: em que setores) aplicar essas receitas?
Antes de se buscar responder a tal indagação, urge importante lembrar que os Estados- membros e os Municípios possuem autonomia consistente na tríplice capacidade de auto-
organização e normatização própria, autogoverno e autoadministração. Sendo que a autonomia municipal encontra exemplo de assento nos artigos 1º, 18, 29, 30 a 34, VII, c, todos da Constituição Federal. E, a autonomia estadual, por exemplo, encontra previsão no artigo 25, caput, da CF nos seguintes termos ―os Estados organizam-se e regem-se pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios dessa Constituição.‖ (MORAES, 2010, p. 283).
Dessa forma, nada impede que tais entes federados legislem sobre a matéria referente ao disciplinamento da aplicação das rendas de hidrocarbonetos por eles percebidas. É o caso, por exemplo, do Estado do Espírito Santo, que, por meio da Lei Estadual n.o 8.308/2006, criou o Fundo para Redução das Desigualdades Regionais, com o intuito de repassar parcela dos valores percebidos de royalties pelo Estado para os municípios capixabas não produtores de petróleo (TORRONTEGUY, 2009, p. 59).
Também, dentre outros exemplos, sublinha-se o Estado de São Paulo através da Lei Estadual no 7.964/1992, que destina parcela de royalties pertencente ao Governo Estadual para o Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista (FEAP) (L. S. T. ALMEIDA, 2010, p. 02).
Em se tratando do Rio Grande do Norte, foi aprovado pela Assembleia Legislativa Estadual, no dia 23 de março de 2011, projeto de lei que trata da utilização de 20% dos royalties recebidos pelo estado para ser utilizado como fundo garantidor para a construção da Arena das Dunas, estádio de Natal para a Copa de 2014 (UOL, 2011a).
Assim, não obstante possa parecer, à primeira vista, um caso de lacuna jurídica, quando se examina a Constituição Federal, percebe-se que argumentos desse tipo são falaciosos, pois o sistema jurídico brasileiro conta com uma distribuição de competências legislativas, que permite aos estados e municípios legislarem sobre a matéria e destinar os recursos oriundos das rendas de hidrocarbonetos de forma consentânea com princípios constitucionais.
Nesse sentido, para Torronteguy (2009, p. 64) existem lacunas na legislação federal que não precisam ser aviltadas, nem alegadas como forma de não aplicação adequada dos recursos provenientes das rendas de hidrocarbonetos, pois a Constituição Federal deverá servir de base normativa, por meio de seu amplo rol de princípios, inclusive, àqueles de aplicabilidade imediata, como os direitos sociais. Segundo essa autora, a legislação anteriormente em vigor trazia diretrizes que previam destinações atentes aos direitos sociais fundamentais, hoje ausentes na Lei do Petróleo e na Lei no 7.990/89, os quais, nesse ponto, significariam uma
legislação que afronta o princípio do não retrocesso social.
Dessa maneira, urge relevante compreender as consequências das regras atuais de destinação das rendas e refletir sobre a necessidade de mudança, seja de cunho de uma nova legislação que abarque a matéria em comento, seja da adoção do método de interpretação conforme a Constituição Federal, aqui defendida, através da adoção do princípio da justiça intra e intergeracional como o norte para o gestor público municipal e estadual decidir aonde alocar as rendas de hidrocarbonetos.
Afinal, enquanto bem público, os recursos naturais não-renováveis, consistentes em reservas de hidrocarbonetos, são bens da sociedade brasileira administrada pelos entes federados que, por serem agentes legítimos, devem agir em prol do interesse público e coletivo, de todas as gerações brasileiras.
Com tais pontuações, no próximo tópico o regime instaurado pela Lei no 12.351/2010 será objeto de análise, especificamente, no que diz respeito ao Fundo Social (FS).
3.4 Fundo Social do Brasil: o Pré-Sal e outras reservas de hidrocarbonetos consideradas de relevante interesse estratégico - evolução do Projeto de Lei n.o 5.940/2009 e aprovação da Lei n.o 12.351/2010
O Projeto de Lei no 5.940, de 2009, de criação do Fundo Social (FS), em seu texto original, submetido à Câmara dos Deputados por iniciativa da Presidência da República foi apensado ao projeto já existente de no 5.417, de 200967. Recebido nessa Casa, o supramencionado projeto foi destinado à Comissão Especial presidida pelo deputado Rodrigo Rollemberg (PSB-DF) e para a relatoria do deputado Antonio Palocci (PT-SP).
Após a aprovação na Câmara dos Deputados, o PL em epígrafe seguiu para o Senado Federal. Nessa casa legislativa, o Projeto de Lei no 5940/2009, que propunha a criação do Fundo Social, incorporou o Projeto de Lei n.o 5938/2009 ao seu texto. Assim, foi elaborado o Substitutivo do Senado ao Projeto de Lei da Câmara n.o 07/2010, (PLC n.o 07/2010) remetido,
67 O Projeto de Lei no 5.417, de 2009 é de autoria do deputado Pedro Eugênio, tem a finalidade de criar o Fundo
Soberano Social do Brasil (FSSB), com natureza contábil e financeira, vinculado ao Ministério da Fazenda. Os objetivos são a promoção de investimentos no país e no exterior, a constituição de poupança pública e o financiamento de gastos relacionados a projetos públicos de importância estratégica nas áreas de previdência social, saúde e educação (CABRAL, 2010).
depois de votação nessa casa, à Câmara de Deputados para deliberação acerca das mudanças efetuadas pelo Senado (SENADO FEDERAL, 2010).
Na Câmara, ocorreu a apresentação de Parecer proferido em Plenário pelo Relator Dep. Palocci (PT-SP) que, no âmbito do mérito, propôs a aprovação do Substitutivo do Senado Federal ao PLC no 07/2010, com subemendas de redação e supressão do inciso V do artigo 47, do artigo 65 e do artigo 64 (PALOCCI, 2011).
Nesse sentido, o inciso V do artigo 47 se referia à área de previdência, prevista como um dos setores prioritários para a destinação dos recursos do FS68. O artigo 65 prescrevia a destinação de 5% dos recursos do FS para a Previdência Social e o artigo 64 tratava da divisão dos royalties de petróleo nos moldes propostos pela Emenda no 387/2009 (Emenda Ibsen)69, junto à obrigatoriedade de a União compensar estados e municípios produtores pela redução de receita em virtude de futura legislação70.
Em 02 de dezembro de 2010, a Revisão Final do PL no 5940/2009 foi aprovada na Câmara
com 204 votos a favor, 66 contras e 02 abstenções, suprimia-se, dessa maneira, o inciso V do artigo 47 e o artigo 65, porém mantinha-se o artigo 64. O referido PL, em seguida, foi para sanção presidencial.
Entretanto, através da Mensagem 707/2010, o Presidente da República decidiu vetar, dentre vários, o citado artigo 64, por entender que a redação final contrariava o interesse público, em
68Nos termos do Parecer do Deputado Palocci, a medida de supressão do referido dispositivo ―é consentânea
com a natureza do Fundo e com a estratégia estabelecida de privilegiar a destinação de seus recursos para programas e projetos bem definidos do ponto de vista temporal e de seus resultados objetivos, visando à adequada aferição de sua eficácia.‖
69 Os Deputados Humberto Souto (PPS/MG) e Ibsen Pinheiro (PMDB/RS) propuseram a Emenda n.o 387 ao
Projeto de Lei n.o 5938/2009, que dispunha ―sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de
outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção.‖ A Emenda no 387, conhecida como
Emenda Ibsen, previa que, ressalvada a participação da União, todos os valores recebidos a título de royalties decorrentes da exploração offshore, tanto no regime de concessão, quanto partilha de produção, fossem divididos em 50% para a constituição de fundo especial, com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados (FPE); e, em 50% para a constituição de fundo especial, com os critérios de repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) (SOUTO; PINHEIRO, 2011).
70 Quando foi para a aprovação no Plenário do Senado Federal, em 09 de junho de 2010, o teor da Emenda Ibsen
foi mantido com o acréscimo de emendas que previam a obrigatoriedade da União compensar os estados e municípios que sofressem redução de receita em virtude de futura lei. Dessa forma, os acréscimos seriam os seguintes: ―§1º A União compensará, com recursos oriundos de sua parcela em royalties e participações especiais, bem como do que lhe couber em lucro em óleo, tanto no regime de concessão quanto no regime de partilha de produção, os Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas em virtude desta lei, até que estas se recomponham, mediante o aumento de produção de petróleo no mar; §2º Os recursos da União destinados à compensação de que trata o §1º deverão ser repassados, aos Estados e Municípios que sofrerem redução de suas receitas em virtude desta Lei, simultaneamente ao repasse efetuado pela União aos demais Estados e Municípios.‖ (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2011).
razão da indefinição de fórmula ou de alíquota para obtenção do montante total dos recursos provenientes dos royalties, bem como da não determinação do percentual de participação correspondente para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 2011a). Com isso, foi publicada a Lei no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, contendo as alterações procedidas pela Câmara e com os respectivos vetos do Presidente da República.
Em seguida, a Presidência da República submeteu o Projeto de Lei n.o 8.051, de 31 de dezembro de 2010, à aprovação do Congresso Nacional, justificando-se, sobretudo, pela lacuna oportunizada por meio de referido veto presidencial e pela inviabilização de licitações sob o regime de partilha sem as definições do percentual de royalties sobre a produção de petróleo e gás natural (BRASIL, 2011c).
Segundo o proposto, os royalties deverão ser pagos mensalmente a partir da data de produção comercial e o seu valor correspondente será de 15% sobre a produção. A tabela 3.4 mostra a divisão dos royalties constante do PL no 8.051/2010.
Tabela 3.4 – Distribuição de royalties na área do Pré-Sal e outras de interesse estratégico
Beneficiários – Produção em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres (%) da produção
Estados produtores 20
Municípios produtores 10
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma da regulação da ANP
5 Fundo Especial, a ser repartido por todos Estados e Distrito Federal de acordo com as
regras do Fundo de Participação de Estados e do Distrito Federal
Fundo Especial, a ser repartido por todos os Municípios de acordo com as regras do Fundo de Participação dos Municípios
Fundo Social, deduzidas parcelas destinadas aos órgãos da administração direto da União, nos termos de regulamento do Poder Executivo
25 25 15
Beneficiários – Produção na plataforma continental (%) da produção
Estados produtores confrontantes 25
Municípios produtores confrontantes 6
Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na
forma da regulação da ANP 3
Fundo Especial, a ser repartido por todos Estados e Distrito Federal de acordo com as regras do Fundo de Participação de Estados e do Distrito Federal
Fundo Especial, a ser repartido por todos os Municípios de acordo com as regras do Fundo de Participação dos Municípios
22 22 Fundo Social, deduzidas parcelas destinadas aos órgãos da administração direto da
União, nos termos de regulamento do Poder Executivo 19 Fundo Especial, a ser criado por lei, para desenvolvimento de ações e programas para
mitigação e adaptação às mudanças climáticas, bem como para proteção ambiental 3 Fonte: Elaboração própria a partir do PL no 8.051/2010.
Conforme se observa, o que resta é acompanhar os debates no Congresso Nacional e esperar para ver se o PL no 8.051/2010 será transformado em lei. Nesse cenário, consoante a tabela
3.4, o FS perceberia royalties correspondentes a 15% e a 19% da produção onshore e offshore, respectivamente, da área do Pré-Sal ou outras de interesse estratégico.
Sendo assim, embora o PL ainda esteja em tramitação, dentro de uma visão que enfoca a destinação das rendas de hidrocarbonetos no âmbito do FS, sintetizam-se os pontos da Lei n.o 12.351/2010, nos tópicos seguintes.
3.4.1 Áreas tidas como prioritárias para a destinação de receitas, objetivos e gestão do FS
O PL no 5.940/2009, em seu texto original, diz que o FS tem natureza contábil e financeira, com finalidade de constituir fonte regular de recursos para realização de projetos e programas nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, da ciência e tecnologia e da sustentabilidade ambiental.
No texto do Substitutivo do Senado ao PLC no 07/2010, o FS é tratado a partir do Capítulo VII, após toda a configuração jurídica do regime de partilha de produção. Nota-se que foram, claramente, estendidos os pontos de finalidade de destinação das receitas, para os seguintes setores: desenvolvimento social e regional, pautado além dos itens do texto original, no desenvolvimento do esporte, da saúde pública, da previdência, do meio ambiente e de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Tais áreas foram confirmadas no texto final da Lei no 12.351/2010, com exceção da previdência, que foi suprimida. In verbis:
Art. 47. É criado o Fundo Social - FS, de natureza contábil e financeira, vinculado à Presidência da República, com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas áreas de combate à pobreza, e de desenvolvimento:
I – da educação; II – da cultura; III – do esporte; IV – da saúde pública; V – da ciência e tecnologia; VI – do meio ambiente; e, II – de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Parágrafo Primeiro: os programas e projetos de que trata o caput observarão o plano plurianual - PPA, a lei de diretrizes orçamentárias - LDO e as respectivas dotações consignadas na lei orçamentária anual - LOA. Parágrafo Segundo: (VETADO)71
Pelo que se nota do artigo 47, constata-se a priori a assunção por parte do legislador do PJI&IG como critério de aplicação das rendas de hidrocarbonetos direcionadas para o FS, porque se premiam políticas públicas de desenvolvimento humano e tecnológico, bem como
71 O parágrafo segundo do art. 47 destinava 50% das rendas auferidas pela União com a exploração e produção
do pré-sal a programas direcionados ao desenvolvimento da educação pública, básica e superior, sendo que o mínimo de 80% seria destinado à educação básica e infantil.
ações focalizadas na relação do homem com a natureza.
Todavia, o artigo 48 dispõe sobre os objetivos do FS, que enquadram além dessas áreas prioritárias, a constituição de poupança pública e a mitigação das flutuações de renda e de preços na economia nacional. Com isso, é possível questionar como será realizada a alocação de recursos entre as áreas do artigo 47 e os objetivos do FS constantes do artigo 48, que são mais amplos. Por exemplo, qual o trade-off entre destinar os recursos para o gasto em desenvolvimento da educação e, ao mesmo, constituir poupança pública?
A resposta a essa pergunta vem no artigo 51, cujo teor é: ―os recursos do FS para aplicação nos programas e projetos a que se refere o art. 47 deverão ser os resultantes do retorno sobre o capital.‖ Contudo, o percentual resgatado anualmente pelo fundo seria suficiente para cobrir as demandas das áreas do artigo 47?
Para mitigar a regra do artigo 51, o seu parágrafo único, definiu que: ―constituído o FS e garantida a sua sustentabilidade econômica e financeira, o Poder Executivo, na forma da lei, poderá propor o uso de percentual de recursos do principal para a aplicação nas finalidades previstas no art. 47, na etapa inicial de formação de poupança do fundo.‖
Ocorre que, ao se pensar na escolha econômica de destinação de recursos entre finalidades do artigo 47 e poupança pública, deve-se ter em mente a realidade de desigualdades social e regional existentes no país. Nesse sentido, necessário se faz reconhecer as demandas sociais do Brasil.
Por exemplo, em termos de uma visão ampla, o país, em 2010, ficou na 73º posição mundial relativa ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), com 0,699 pontos, enquanto a Noruega país com política de Fundo Soberano baseada em poupança pública, ficou em primeiro lugar, com 0,938 de IDH (PNUD, 2011).
Ademais, não obstante as problemáticas levantadas sobre os objetivos a serem agasalhados pelo FS, necessário se pensar no próprio conteúdo do artigo 47, posto sua generalidade tornar mandatória delimitações conceituais e metodológicas.
Nesse ínterim, ao se enxergar que o princípio da justiça intra e intergeracional requisita políticas públicas inclusivas, indagações relativas ao artigo 47 seriam do seguinte tipo: qual a forma de pobreza que os recursos do fundo irão combater? Pois, pobreza tem diversos matizes, uma leitura que a vincula somente à renda per capita, por exemplo, pode não
resolver o problema estrutural que historicamente persiste no país.
Metodologicamente, como os recursos do FS podem colaborar para a redução da pobreza? Quais as metas e os prazos para o proposto? E, como avaliar e monitorar os projetos e programas voltados à redução da pobreza?
Nessa linha, dentro da sistemática da Lei no 12.351/2010, nota-se que os recursos do FS serão destinados para programas e projetos definidos como prioritários pelo Conselho Deliberativo do Fundo Social (CDFS), órgão gestor do FS, dentro do critério de redução das desigualdades regionais, condicionados à prévia fixação de metas, prazos de execução e planos de avaliação, consentâneo com as disposições estabelecidas no Plano Plurianual (PPA) (parágrafos terceiro e quinto do artigo 58).
Igualmente, o CDFS deverá submeter os projetos e programas à criteriosa avaliação quantitativa e qualitativa durante todas as fases de execução, com o monitoramento de impactos efetivos sobre a população e nas regiões de intervenção, sendo que instituições públicas e universitárias poderão apoiá-lo (parágrafo quarto do artigo 58). Contudo, a lei não diz como se viabilizará esse apoio, nem muito menos delimita, claramente, o papel que essas instituições desempenhariam na avaliação e no monitoramento.
Como se percebe, portanto, a lei deixa para o CDFS a função de propor, ao Poder Executivo, ouvidos Ministérios afins, conceitos e metodologias para a destinação dos recursos do FS72, cabendo-lhe o desenho de programas e de projetos amparados nas áreas do artigo 47, observados o Plano Plurianual (PPA)73, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)74 e o LOA (Lei Orçamentária Anual)75. Contudo, algumas delimitações, também, serão objetos de
72 O caput do artigo 58, assim, prescreve: ―É criado o Conselho Deliberativo do Fundo Social (CDFS), com a
atribuição de propor ao Poder Executivo, ouvidos os Ministérios afins, a prioridade e a destinação dos recursos resgatados do FS para as finalidades estabelecidas no art. 47, observados o PPA, a LDO e a LOA.‖
73Art. 165 CF/88 -§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
74
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
75 § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
decretos executivos regulamentadores posteriores, como por exemplo, a definição da composição, das competências e do funcionamento do CDFS (parágrafo primeiro do artigo 58).
Pode-se apontar que a generalidade do artigo 47, também, não deixa claro se os incisos estão estruturados em ordem de preferência, o que pode possibilitar uma ampla discussão sobre se existiriam setores preferenciais quando da escolha dos programas ou projetos. Por tal motivo, é recomendada a criação de um indicador que torne transparente as escolhas de programas e de projetos pelo CDFS, como também é importante a existência de um indicador de avaliação da aplicação desses recursos.
Dentro desse viés, o atendimento ao PJI&IG pode ser um indicador de conteúdo na escolha de projetos e de programas. A avaliação pautada em indicadores específicos de cada área mesclados à aferição do grau de sustentabilidade integral alcançado pela comunidade junto ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) e ao grau de efetivação de direitos fundamentais da população local pode ser um caminho para aferir a coerência de programas e projetos.
A participação direta da população local serviria como um importante instrumento de averiguação da efetividade alcançada pelos programas e projetos, que afinal serão executados em território específico. Por tal razão, assume-se necessária criação de ouvidoria específica, que através de sistema de informação local conectado à rede mundial de computadores,