Şematik Analiz

A disciplina jurídica de remuneração referente à produção de hidrocarbonetos encontra previsão no art. 45 e seguintes da Lei do Petróleo. A denominação utilizada pela lei foi: participações governamentais, em virtude da atividade de exploração e produção de petróleo e gás natural de propriedade da União50 e que estão sendo executadas por terceiros. São elas: bônus de assinatura, royalties, participação especial e pagamento pela retenção de área. Excetuando-se os royalties, todas as outras participações governamentais foram introduzidas pela Lei do Petróleo (COSTA; MOUTINHO DOS SANTOS, 2011a).

O disciplinamento das participações governamentais ao nível federal se encontra, atualmente, previsto na Lei do Petróleo e no Decreto no 2.705, de 03 de agosto de 199851. No que tange aos royalties, sua sistemática é abrangida, parcialmente, pela na Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989, regulamentada pelo Decreto no 01, de 11 de janeiro de 1991.

A primeira participação citada pela Lei do Petróleo é o bônus de assinatura, cuja importância mínima deve ser prevista no edital de licitação, porém o valor final será o da proposta vencedora a ser pago no ato da assinatura do contrato de concessão.

O art. 47 prevê que os royalties serão pagos mensalmente na proporção de 10% da produção de petróleo e gás, todavia, no parágrafo seguinte, existe a previsão da redução desse montante a no mínimo 5% da produção em virtude dos riscos geológicos, das expectativas de produção

50 _{Segundo R. F. Oliveira (2010, p. 242), o ônus de recebimento das receitas é a da União, não podendo repassá-}

lo a outras entidades federais. Qualquer orientação em contrário será inconstitucional (Revista Trimestral de Jurisprudência do STF, v. 134/526). Outra decisão no mesmo sentido: Ação Cível Originária 412/SP, rel. Min. Maurício Correa, DJU 25.10.2002, p. 23, Ement. V. 2.088, p. 28). Em caso de retardamento na transferência, caberá multa de mora, que será aplicada pela ANP. O Estado e o Município beneficiários poderão pleiteá-la. ―Estados e Municípios não tem vinculo jurídico em relação à exploração dos serviços por parte dos concessionários. Há o elo entre União e concessionário. Estados e Municípios são credores da União, em relação à compensação. Logo, podem dela reclamar o que entender devido.‖

51 _{Esse Decreto define critérios para cálculo e cobrança e ficou conhecido como Decreto das Participações}

e de outros fatores técnicos integrantes do edital de licitação.

A participação especial decorre de dois eventos, quando houver grande volume de produção ou em ocorrendo uma grande rentabilidade em determinada área de produção. O parágrafo 1º do art. 50 diz que essa participação deve incidir sobre a receita bruta da produção, deduzindo- se royalties, investimentos, custos e depreciação, bem como tributos definidos em lei.

O pagamento pela ocupação ou retenção de área tem previsão anual e é fixado por quilometro quadrado ou fração da superfície do bloco. Em razão da importância financeira e da diversificação de beneficiários, conforme explanado na introdução, a presente tese de doutoramento irá focalizar os royalties e as participações especiais, que serão tratados a seguir.

3.2.1 Distribuição dos royalties de petróleo e gás na Lei do Petróleo e na Lei no 7.990/89

O modelo de distribuição de royalties de petróleo e gás, aqui examinado, é tratado na Lei do Petróleo e na Lei no 7.990. O art. 47 da Lei do Petróleo define o montante de 10% da produção de petróleo e gás natural como valor a ser pago a título de royalties. Quanto aos valores excedentes a 5%, as regras de distribuição que incidirão serão as do art. 49 dessa lei. No que tange à parcela de até 5% da produção, as regras de distribuição serão as constantes da Lei nº 7.990, de 1989. Registre-se, portanto, a existência de dois diferentes sistemas de distribuição dos recursos provenientes dos royalties de petróleo e gás natural.

É importante assinalar que esse duplo regime para os royalties de petróleo presume a existência, sobretudo, de um pacto político realizado no momento de edição da Emenda Constitucional no 09/95, pois evidentemente, seria bem mais difícil aprovar as alterações previstas tanto na Emenda, quanto posteriormente na Lei do Petróleo, se não houvesse a garantia de que os beneficiados de até então não seriam prejudicados.

Em geral, os beneficiários do art. 49 da Lei do Petróleo, ou seja, aqueles que recebem valores acima da parcela de 5% da produção serão divididos entre os entes onde a produção ocorre em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres, bem como na plataforma continental. A tabela 3.1, a seguir, mostra os entes beneficiários e respectivas parcelas de royalties.

Tabela 3.1 – Distribuição de royalties da parcela excedente a 5% da produção de petróleo e gás

Beneficiários – Produção em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres (%) da produção

Estados produtores 52,5

Municípios produtores 15

Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e

gás, na forma da regulação da ANP 7,5

Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) 25

Beneficiários – Produção na plataforma continental (%) da produção

Estados produtores confrontantes 22,5

Municípios produtores confrontantes 22,5

Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás, na forma da regulação da ANP

7,5

Fundo especial 7,5

Comando da Marinha 15

Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT) 25 Fonte: Elaboração própria a partir da Lei do Petróleo.

Do que se observa da tabela 3.1, os estados e municípios produtores, bem como o MCT percebem significativas parcelas de royalties de petróleo e gás, comparativamente, aos demais beneficiários.

No tocante à distribuição da parcela de até 5% da produção, conforme orientado pelos incisos do art. 7º da Lei nº 7.990, os beneficiários de poços onshore e de poços na plataforma continental (offshore) podem ser visualizados na tabela 3.2.

Tabela 3.2 – Distribuição de royalties da parcela não excedente a 5% da produção de petróleo e gás

Beneficiários - Produção em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres (%) da produção

Estados produtores 70

Municípios produtores 20

Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e

gás, nos termos do Decreto nº 1 de 1991. 10 Beneficiários – Produção na plataforma continental (%) da produção

Estados produtores confrontantes 30

Municípios produtores confrontantes e respectivas áreas geoeconômicas 30 Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e

gás, na forma do Decreto nº 1 de 1991. 10

Fundo especial 10

Comando da Marinha 20

Fonte: Elaboração própria a partir da Lei no _7990/89.

Além da distribuição da parcela não excedente a 5% da produção descrita na tabela 3.2, o art. 9º da Lei nº 7.990/89, ainda afirma que os Estados transferirão aos Municípios, 25% de sua parcela de 5% de royalties de petróleo e gás, ―mediante observância dos mesmos critérios de distribuição de recursos, estabelecidos em decorrência do disposto no art. 158, inciso IV e respectivo parágrafo único da Constituição.‖ Sendo assim, dos 70% (em terra) e dos 30% (em

mar) pertencentes aos Estados, 25% serão distribuídos aos Municípios, seguindo as regras de distribuição do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS). Outro conceito importante para efeito de distribuição de royalties de campos na plataforma continental, que encontra previsão na Lei nº 7.990/89, é o de áreas geoeconômicas. O art. 7º desse diploma prevê que da parcela de até 5% da produção devem ser destinados 30% aos municípios confrontantes e suas respectivas áreas geoeconômicas, conforme se visualiza na tabela 3.2.

Sobre áreas geoeconômicas, Gutman e Leite (2003, p. 138-139) dizem que:

A área geoeconômica é identificada a partir de critérios referentes às atividades de produção de uma dada área petrolífera marítima e aos impactos destas atividades sobre as áreas vizinhas. O IBGE adotou como critério de identificação de área geoeconômica a mesorregião homogênea, que vigorou de agosto de 1986 até dezembro de 1989; e, a partir daí, a mesorregião geográfica dos municípios integrantes da zona de produção principal, resguardando os direitos das unidades territoriais beneficiadas com a aplicação do critério anterior.

Nesse sentido, o art. 18 do Decreto no 01/91, inciso II, prevê que os municípios confrontantes e suas respectivas áreas geoeconômicas serão beneficiados em 1,5% da parcela de até 5% da produção. Sendo que dessa divisão, 60% dos royalties serão destinados para os municípios confrontantes e integrantes da zona de produção principal52, rateados segundo critério populacional, assegurando-se ao município que concentrar as instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural o valor de 1/3 da cota de 60% (parágrafo primeiro, inciso I).

Já os municípios integrantes da zona de produção secundária53 serão contemplados com 10% da cota de 1,5% da parcela de até 5% da produção, rateados também pelo critério proporcional e considerando a população dos distritos cortados por dutos (art. 18, parágrafo primeiro, inciso II).

52 _{Segundo o artigo 20 do Decreto n}o _{01/91, a zona de produção principal de uma dada área de produção}

petrolífera marítima compreende ―o Município confrontante e os Municípios onde estiverem localizadas 3 (três) ou mais instalações dos seguintes tipos: a) instalações industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petróleo e gás natural, excluindo os dutos; b) instalações relacionadas às atividades de apoio à exploração, produção e ao escoamento do petróleo e gás natural, tais como: portos, aeroportos, oficinas de manutenção e fabricação, almoxarifados, armazéns e escritórios.‖

53 _{Para o artigo 20 do Decreto n}o _{01/91, considera-se como zona de produção secundária ―os Municípios}

atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas estações de compressão e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produção, até o final do trecho que serve exclusivamente ao escoamento da produção de uma dada área de produção petrolífera marítima, ficando excluída, para fins de definição da área geoeconômica, os ramais de distribuição secundários, feitos com outras finalidades.‖

E, os municípios limítrofes54 da zona de produção principal serão beneficiados com 30% da cota de 1,5% da parcela de até 5% da produção, divididos também pelo critério proporcional e excluídos os municípios integrantes da zona de produção secundária (art. 18, parágrafo primeiro, inciso III).

Diante disso, é possível dizer a partir da observação das tabelas 3.1 e 3.2, que o modelo da Lei do Petróleo e da Lei no 7.990 privilegia o sentido de alienação de bem público e o aspecto geográfico de localização das atividades de exploração e produção como uma forma de listar as localidades beneficiárias ao recebimento de royalties.

Serra (2007, p. 80-81) o denomina como critério de distribuição que impõem um determinismo físico sobre as regras de rateio, significando uma hiperconcentração de receitas públicas em alguns pontos do território e que somado a outras fragilidades do regime de distribuição dificulta a adoção de uma efetiva política de promoção da justiça intergeracional nas regiões que dão suporte ao segmento de exploração e produção.

Dessa forma, esclarecida a forma de rateio dos royalties de petróleo e gás natural, o subitem seguinte tratará da distribuição da participação especial.

3.2.2 Distribuição da participação especial referente à produção de petróleo e gás na Lei do Petróleo e na Lei no 7.990

O art. 50 da Lei do Petróleo prevê o regime jurídico da participação especial, que foi regulamentado pelo Decreto no 2.705/9855. Essa renda estará estabelecida no edital e no contrato, sendo prescrita em duas situações: nos casos de grande produção ou de grande rentabilidade, com as deduções previstas em lei56. As alíquotas são progressivas e incidem sobre a receita líquida da produção trimestral de cada campo, de acordo com a localização da lavra, o número de anos de produção e o respectivo volume de produção trimestral fiscalizada.

54 _{No termos do inciso III do artigo 20 do Decreto n}o _{01/91, zona limítrofe à de produção principal compreende}

―os Municípios contíguos aos Municípios que a integram, bem como os Municípios que sofram as conseqüências sociais ou econômicas da produção ou exploração do petróleo ou do gás natural.‖

55 _{Esse Decreto define critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais de que trata a Lei nº}

9.478, de 06 de agosto de 1997, aplicáveis às atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, e dá outras providências.

56 _{As deduções estão referenciadas no parágrafo primeiro do artigo 50 da Lei do Petróleo, quais sejam: royalties,}

Os beneficiários serão o Ministério de Minas e Energia (MME), na proporção de 40% da produção; o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, no percentual de 10% da produção; os estados produtores ou confrontantes na razão de 40%; e, os municípios produtores ou confrontantes no montante de 10%. A tabela 3.3 abaixo traz o resumo desses valores.

Tabela 3.3 – Distribuição de participação especial sobre a produção de petróleo e gás

Beneficiários (%) da produção

Ministério de Minas e Energia 40

Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal 10

Estados produtores ou confrontantes 40

Municípios produtores ou confrontantes 10 Fonte: Elaboração própria a partir da Lei do Petróleo.

É notável que os estados produtores ou confrontantes, bem como o MME são os maiores beneficiários de participações especiais em termos percentuais. Do que se percebe a presença da regra de determinismo geográfico, semelhante ao critério direcionado à sistemática de distribuição de royalties para os estados produtores ou confrontantes, junto a uma maior participação do próprio governo federal por meio de seus ministérios, especialmente, pelo MME.

Com tais ponderações, no tópico a seguir o foco será verificar qual a sistemática de destinação de royalties e de participação especial ao longo da história da legislação da indústria de petróleo e gás, com enfoque nas formas estabelecidas na Lei do Petróleo e na Lei n.o 7.990/89.