Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde Merkezi Yönetim Bütçe Kanun teklifi Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacaktır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin uygulamasında Hazine Müsteşarlığı ve Maliye Bakanlığı birleştirilerek, bakanlık bünyesindeki bütçeye ilgili tüm görevler Cumhurbaşkanlığı tarafından yerine getirilecektir. Merkezi yönetim bütçe kanunu teklifini hazırlarken, kamu idareleri arasında koordinasyonu da Cumhurbaşkanlığı sağlayacaktır.
Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci şu şekildedir: Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanan bütçe en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve
177 gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde görüşülüp onaylanan Orta Vadeli Program’ın (OVP) Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla başlayacaktır.
OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle hedef açık ve borçlanma durumu, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve cumhurbaşkanı tarafından onaylanan Orta Vadeli Mali Plan, en geç 15 Eylül’e kadar Resmi Gazete’de yayımlanacaktır.
Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki, Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak en geç 15 Eylül’e kadar Resmi Gazete’de yayımlanacaktır. Genel bütçe gelir teklifi Cumhurbaşkanlığı tarafından, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanacaktır.
Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir.
Kamu idareleri (harcamacı kuruluşlar), bütçe tekliflerini en geç eylül ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığına gönderecek ve Merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yılbaşından en az 75 gün önce (17 Ekim tarihinde) Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) sunulacaktır. Buradan da anlaşılacağı üzere bütçe ödeneklerinde temel etkinlik Cumhurbaşkanlığı makamındadır.
Kesin hesap kanunu teklifi Hazine ve Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır. Kesin hesap kanunu teklifi izleyen mali yılın haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacaktır. Kesin hesap kanunu teklifi, yeni yıl bütçe kanunu teklifiyle birlikte görüşülür ve karara bağlanır.
Daha önce Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bu düzenleme ile mali kontrole ilişkin birimleri Hazine ve Maliye Bakanlığı’nda Muhasebat Genel Müdürlüğü ile birleştirilerek Muhasebat ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ismini almıştır. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) kaldırılarak, 24 Temmuz 2018 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan 13 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı bünyesinde Strateji ve Bütçe Başkanlığı kurulmuştur.
178 TBMM - Parlamento Görüşmeleri
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde Merkezi Yönetim Bütçe Kanun teklifi Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacak ve parlamento da görüşülme süreci bu şekilde başlamış olacaktır. Yani yeni uygulama da daha önce Bakanlar Kurulu’na ait olan bütçe kanunu teklifi yetkisi, Cumhurbaşkanı’na devredilmektedir. Yeni uygulama göre, Meclis bütçede değişiklik yapma hakkına sahipken artık bu haktan mahrum kalacaktır. Ayrıca, “Plan ve Bütçe Komisyonu” adı değiştirilerek “Bütçe Komisyonu” olmuştur.
Bütçe, Cumhurbaşkanı tarafından ‘Bütçe ve Kesin Hesap Kanun Teklifi’ olarak sunacaktır. “Bütçe Komisyonu” üye sayısı siyasi partilerin güçleri oranında belirlenecektir.
Üye sayısı artırılabilir ya da azaltılabilecektir. Bütçe teklifi Bütçe Komisyonunda görüşülür.
Komisyonun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin Genel Kurulda görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır.
Ayrıca, yukarıda bahsedilen Merkezî yönetim bütçe kanun teklifine, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere Cumhurbaşkanlığı tarafından;
a) Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi, b) Yıllık ekonomik rapor,
c) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,
d) Kamu borç yönetimi raporu,
e) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,
f) Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri,
g) Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, eklenir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini her bütçenin görüşülmesi sırasında açıklarlar, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.
Genel Kurulda kamu idare bütçeleri ile değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır. Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz.
179 Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik teklifleri ile carî ve izleyen yılların bütçelerine malî yük getiren tekliflerde, öngörülen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.
Merkezî yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesinhesap kanun teklifinin verilmesinden başlayarak en geç yetmişbeş gün içinde Meclise sunar.
Kesinhesap kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez. Kesin hesap kanunu teklifi, yeni yıl bütçe kanunu teklifiyle birlikte görüşülür ve karara bağlanır.
Özetle, Kesin hesap kanunu teklifi Hazine ve Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır.
Kesin hesap kanunu teklifi izleyen mali yılın haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulacaktır. Kesin hesap kanunu teklifi, yeni yıl bütçe kanunu teklifiyle birlikte görüşülür ve karara bağlanır.
Yeni uygulama da Meclis’in bütçeyi onaylamaması halinde ise “geçici bütçe kanunu”
çıkalacaktır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanıması söz konuş olacaktır. Bu uygulama da Meclis’in bütçe üzerindeki etkisi de bir azalam olduğu söylenebilir.
Genel olarak merkezi bütçe hazırlama aşamaları:
180 8. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM
- Merkezden Yönetim
Toplu halde yaşamanın en gelişmiş şekli olan devlet tarafından; yasama, yürütme ve yargıya ilişkin işlevleri ile kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için değişik organizasyon şekilleri vardır. Bu organizasyonunun önemli bir parçası da yerel yönetimlerdir. Ülkelerin benimsedikleri idari organizasyon sistemlerine göre değişik önem ve özellik gösterirler. Devlet yönetimini organizasyon şekli bakımından merkezden yönetim ve yerel yönetim olarak ikiye ayrılır.
Merkezden yönetim, ülkenin siyasi ve idari bakımdan tek bir merkezden yönetilmesini ifade eder.
Merkezden yönetimde; yasama, yürütme ve yargı görevleri tamamen merkezde toplanır ve bu şekildeki bir yönetim tarzına siyasi merkezden yönetim de denilmektedir. Üniter devlet (tekçi devlet yönetimi), siyasi merkezden yönetim sisteminin karakteristik özelliğidir.
Diğer taraftan, yürütmeye ilişkin bazı yetki ve görevler yerinden yönetim (mahalli idare) birimlerine bırakılmış ve siyasi merkeziyetle idari yerinden yönetim birlikte uygulandığı yönetime idari yerinden yönetim denir. Türkiye'de devlet yönetimi buna örnek olarak gösterilebilir. Türkiye’de halen yasama ve yargı görevleri tamamen merkezi yönetime ait bulunurken, yürütmeye ilişkin görevlerin sınırlı bir bölümü, il özel idareleri ve belediyeler gibi yerel yönetim organizasyonlarına devredilmiş bulunmaktadır.
- Yerinden Yönetim
Yerinden yönetim sistemi, yerinden yönetim birimlerinin sahip oldukları yetkilerin, çeşitlerine ve genişliğine göre; (1) siyasi yönden yerinden yönetim ve (2) idari yönden yerinden yönetim olarak iki ayrı başlık altında incelenir.
181
− Siyasi Yönden Yerinden Yönetim
Siyasi yerinden yönetim sisteminde; yasama, yargı ve yürütme gibi devlete ait olan temel görevler esas itibariyle yerinden yönetim birimlerine bırakılmıştır. Günümüzde bu çeşit yönetim şeklinin en belirgin örneğini federal devlet sistemleri teşkil etmektedir. ABD, Almanya ve İsviçre gibi devletler siyasi yerinden yönetim kuralına göre yönetilmektedirler.
ABD'de 'state', Almanya'da 'land' diye tabir edilen ve federal devlet bünyesi içerisinde yer alan federe devletlerin, federal anayasayla belirlenmiş yasama ve belli bir dereceye kadar da yargı bağımsızlıkları vardır.
Bunun yanında, federe devlet sınırları içerisinde, belediye ve köy gibi çok sayıda diğer yerel yönetim birimleri de yer alır. Ancak, belediye ve köy idaresi gibi yerel yönetim birimleri siyasi yerinden yönetim birimleri değildir. Bunlar, idari yerinden yönetim birimleridir.
− İdari Yönden Yerinden Yönetim
Devlete ait temel yetkilerden, yasama ve yargıya ilişkin olanlar merkezi yönetimin bünyesinde toplanırken; yürütmeye ilişkin bazı yetkilerin yerel yönetim birimlerine bırakıldığı yönetim tarzına idari yönden yerinden yönetim ismi verilir.
Merkezi yönetimin kendine ait olan bazı yetkileri, merkezin dışında bulunan ve merkeze bağlı olan memurlarına devretmiş olması halinde, yerinden yönetimden söz edilemez. Merkezi yönetimin, ülkenin çeşitli yörelerinde bulunan merkez memurlarına bazı acil sayılabilecek konularda karar alma ve uygulama yetkisi vermiş olması, üniter yapı içerisinde yetki genişliği esasıdır. Böyle bir sistemde merkeze bağlı memur, karar almada ve alınan kararların uygulanmasında, merkez hesabına hareket eder. Türkiye'de merkezi idareye bağlı olan il yönetiminin başında bulunan valiler, merkezin emir ve direktifleri doğrultusunda karar almak ve uygulamak durumundadırlar.
Buna karşılık, yerinden yönetim kuralına göre yönetilen ülkelerdeki yerinden yönetim birimleri, kararlarını merkez hesabına değil, kendi hesabına alıp uygulamak durumundadırlar.
İdari yerinden yönetim sisteminin; (1) hizmet yönünden yerinden yönetim ve (2) yer yönünden yerinden yönetim olarak başlıca iki türü bulunmaktadır. Bunlar:
182
▪ Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim
Bazı kamu hizmetlerini yerine getirmek üzere kurulmuş olan ve merkezi yönetime doğrudan bağlı olmayan kurumlar hizmet yönünden yerinden yönetim olarak değerlendirilir.
Üniversiteler, TRT (Radyo Televizyon Kurumu) ve benzeri kuruluşlar, altüst ilişkisi bakımından merkezî yönetime bağlı değildir. Bunlar, kanunların kendilerine verdiği yetkiden hareketle kendi yönetim kurullarını oluştururlar ve kararlarını bu kurullar vasıtasıyla alırlar.
Hizmet yönünden yerinden yönetim kurumları, özerk (otonom) kurumlar olarak da nitelendir ve en tipik örnek, devletin kurduğu üniversitelerle Kamu İktisadi Teşebbüsleridir.
Türkiye'de gerek üniversiteler, gerekse KİT'ler özerk yönetime sahip ve siyasi otoritenin doğrudan emir ve direktiflerinin dışında olan kuruluşlardır. 1.2.2.2. Yer Yönünden Yerinden Yönetim
Yer yönünden yerinden yönetim, belli bir yörede yaşayan halkın, bir kısım yerel ve müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulmuş olan yönetim birimleridir.
Türkiye'de il özel idareleri, belediyeler ve köy idareleri yer yönünden yerinden yönetim kategorisine girer. Bu çeşit yönetim birimlerinin görev ve yetkileri yasama organı tarafından çıkarılan kanunlarla düzenlenmiş olup; hizmet alanları, kuruldukları coğrafî alan ile sınırlandırılmıştır. Yani, yer yönünden yerinden yönetim kurumları, hizmet alanı olarak belirlenmiş alan içerisinde hizmet verirler. Mesela, Türkiye'de il özel idareleri ve belediyelerin her biri birbirinden bağımsız ayrı bir kamu tüzel kişisi olarak kendi coğrafi alanında hizmet verirler.
Yerel yönetimler, bir bölgede veya kentte yaşayan halkın yerel nitelikteki bazı ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla yerinden yönetim kuralına göre kurulmuş olan ve merkezi hükumete veya eyalet hükumetine karşı özerkliğe sahip kuruluşlardır.
Yerel yönetim kuruluşları; hem merkezi devlet yönetimine sahip olan ülkelerde hem de yerinden yönetim (eyalet) sistemini benimsemiş olan ülkelerde vardır. Tüm ülkelerde mevcut olan yerel yönetimler tekdüze olmadığı gibi, bir ülke içinde kurulmuş olan çok sayıdaki yerel yönetim kuruluşları da tekdüze değildir.
Ancak, yerel yönetimlerin en önemli ortak özelliği, idari ve mali özerkliğe sahip olmaları ve seçimle işbaşına gelen organlar vasıtasıyla yönetilmeleridir.
183 Türkiye anayasası 127. maddesinde yerel yönetimlere (mahalli idarelere) ilişkin düzenlemeler şu şekildedir: "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri yerinden yönetim kuralına uygun olarak kanunla düzenlenir."
Türkiye'de il özel idareleri, belediyeler ve köy idareleri temel yerel yönetim kuruluşlarıdır.
▪ İdari Vesayet
İdari vesayet, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetim ve gözetim yetkisini ifade eder. Türkiye anayasasının 127. maddesinde, "Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü kuralına uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum faydasının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir."
İdari vesayet yetkisinin kapsamının çok geniş olması, yerel yönetimlerin, yerinden yönetim kuralı ve özerklik anlayışı ile bağdaşmaz.