KAMU HARCAMALARININ SINIFLANDIRILMASI

Kamu harcamalarındaki gelişmelerin izlenmesi, hangi alanlarda artış ya da azalış içinde olduğunun tespiti, sağlıklı bir sınıflandırmayla mümkündür. Kamu harcamaları çeşitli ölçütlerden hareket edilmek suretiyle değişik sınıflandırmalara tabi tutulabilir. Kamu harcamalarıyla gerçekleştirilmesi amaçlanan görevler ya da kamu harcamalarının ekonomik nitelikleri ya da harcama birimleri dikkate alınmak suretiyle çeşitli sınıflandırmalar yapılabilmektedir. Kamu harcamaları idari, fonksiyonel ve ekonomik olarak sınıflandırılmaktadır.

Sınıflandırma, harcamalarda açıklık ilkesinin yerine getirilmesini, savurganlık ve keyfilikten kaçınmayı kolaylaştırır. Bütünü oluşturan gruplar daha iyi görülür. Kamu yönetiminin daha hızlı ve daha az maliyetle verimli ve etkin çalışmasına katkı yapmış olur. Böylelikle harcama programları daha iyi hazırlanmış olur. Yıllık harcama programlarıyla bütçe arasında daha iyi ilişki kurulur. Belli harcama grupları arasında karşılaştırma yapılabilir.

− İdari Sınıflandırma

İdari sınıflandırmalar, devletin yapısı ve organları göz önünde tutularak yapılan sınıflandırmalardır. Devletin yetki, kontrol, görev ve muhasebeleştirme işlemlerinin görülebilmesine olanak sağlamaktadır. Ancak ekonomik analizler için, bu sınıflandırma yeterli değildir. İdari sınıflandırmalar, devletin harcama yapan organları arasındaki bir sınıflandırma olduğu için, bu tür sınıflandırmalara, organik sınıflandırmalar da denilmektedir.

Devlet bütçesindeki ödenekler, kamu hizmetlerini yürüten çeşitli kuruluşlar arasında, idari sınıflandırılmaya göre dağıtılır. Kamu harcamalarını yapan dairelerin idari tablosuna göre yapılan bu sınıflandırma, zamana ve mekâna bağlı olarak değişebilir. Bu durum, zaman aralıklarıyla aynı kuruluşun harcamalarının incelenmesini güçleştirdiği gibi, uluslararası karşılaştırmaları da zorlaştırır. İdari sınıflandırmaya göre analizin güçlüğünün nedeni de budur.

Bunların yanında idari sınıflandırma, kamu hizmetlerini gerçekleştirecek kuruluşların tespitinde, faydamaliyet analizleri yoluyla tercihlerin belirlenmesinde, savurganlıkların önlenmesinde, bütçenin yapımında harcamaların muhasebeleştirilmesinde ve denetiminde önemli kolaylıklar sağlamaktadır.

53

− Fonksiyonel Sınıflandırma

İlk olarak A.B.D.’nin yerel yönetimlerinde 1909-1913 yılları arasında kullanılmaya başlanan fonksiyonel sınıflandırma, giderler yoluyla gerçekleştirilmesi öngörülen amaçlara yönelik hizmetler, bir başka deyişle devletin klasik ve sosyoekonomik nitelikteki hizmetleri göz önünde tutularak, her bir hizmet grubu için yapılan giderler sınıflandırmasıdır. Fonksiyonel sınıflandırma, farklı yazarlar tarafından, hem “işlevsel” hem de “görevsel” sınıflandırma olarak da adlandırılmaktadır.

Kamu harcamalarını fonksiyonel tasnife göre sınıflandırmanın amacı, devlet tarafından gerçekleştirilen çeşitli hizmetlerin, maliyetlerinin hesaplanabilmesidir. Fonksiyonel sınıflandırmanın yararlı olabilmesi için, ülkelerin çeşitli alanlardaki başlıca fonksiyonlarının bu ayrımda yer alması gerekmektedir. Bu fonksiyonlar ülkeler arasında ihtiyaca göre farklılık gösterebilmektedir. Genel olarak fonksiyonel sınıflandırma; eğitim, sağlık, ulaştırma, savunma, adalet, ekonomik yönlü hizmetler ve genel hizmetler gibi alanları kapsamaktadır.

Böyle bir ayrım yapılarak kamusal fonların hangi amaçla kullanıldığının takibi ve hizmetlerin maliyetinin hesaplanabilmesi daha kolay olmaktadır. Yani fonksiyonel sınıflandırma, devletin yapmış olduğu toplam harcamaların hangi amaçlar için yapıldığını göstermektedir.

Fonksiyonel sınıflandırma, belirli bir hizmetin yerine getirilmesinin toplam maliyetinin saptanmasında; toplam maliyetinin saptanmasının yanında birim maliyetinin belirlenmesinde, birim maliyete etki eden faktörlerin gözden geçirilerek hizmette etkinlik sağlamaya, harcanan parayla elde edilen fayda arasında karşılaştırmalar yapmaya olanak tanımaktadır.

Harcamaların, hizmetlere göre sınıflandırıldığı ayrımda, hizmetler için öncelik sıralaması yapmak da mümkün olmaktadır. Fonksiyonel sınıflandırmanın yararlı olabilmesi için, ülkelerin çeşitli alanlardaki başlıca fonksiyonlarının ayrımda yer alması gerekmektedir. Bu fonksiyonlar ülkeler arasında ihtiyaca göre farklılık gösterebilmektedir.

Sayılan tüm olumlu yönlerinin yanında fonksiyonel sınıflandırma, bazı olumsuzlukları ya da eksiklikleri de bünyesinde barındırmaktadır. Ayni kamu hizmetlerinin, bazı durumlarda, farklı kamu kuruluşları tarafından gerçekleştirilmesi bu sınıflandırmayı ve bunun bir uzantısı olan ayni hizmet için yapılan toplam harcamaların belirlenmesini güçleştirmektedir.

54 Ayrıca, hizmetlerin karşılıklı olarak birbirlerini etkilemeleri ve diğer hizmetlerle ilgili olarak da fayda yaratabilmeleri nedeniyle bazı sıkıntılar ortaya çıkabilmektedir. Örneğin;

üniversitelerin doğrudan eğitim hizmetinin yanında araştırma faaliyetleriyle buldukları yeniliklerin sağlık gibi diğer hizmet alanlarında da kullanılabilmesi, eğitim giderlerinin bir bölümünün diğer hizmetlerle ilgili olduğu kanaatini uyandırmaktadır.

− Ekonomik Sınıflandırma

Kamu harcamalarının ekonomik ayrıma göre sınıflandırılmasında temel belirleyici, harcamaların toplam hâsılaya bir katkıda bulunup bulunmadığıdır. Buna göre bir değer yaratan, yani GSMH’ ya katkıda bulunan harcamalar, yatırım ve cari harcamalardır; buna karşılık o dönemin GSMH’ sına bir katkıda bulunmayıp, bir aktif transferi karşılığında yapılmış harcamalar, transfer harcamalarını oluşturacaktır. Yatırım ve cari harcamalarının tanımlanmasında ciddi sorunlar bulunmaktadır; genellikle bu tür harcamaların, bir mal ya da hizmet karşılığı yapılan ödemeler olduğu kabul edilmektedir.

Bu bağlamda yatırım harcamalarını “bütünüyle ekonominin genel üretkenliğini hali hazırda ya da gelecekte geliştirmeye yarayan harcamalar” olarak nitelendirmek, cari harcamaları da “söz konusu üretkenliği doğrudan doğruya artırmaya yarayan harcamalar”

olarak tanımlamak yerindedir.

Devletin kamu hizmetlerini yapması, kamu hizmetlerinin üretimine müdahale etmesi, kamu açıklarını finanse etmesi ve gelirleri yeniden dağıtmasının bir maliyeti vardır. Devlet kamu hizmetlerini üretirken üretim faktörleri ve özel kesim ürünlerini satın alır. Bununla birlikte bazı üreticilere sübvansiyon verebilir.

Geliri yeniden dağıtmak için sosyal amaçlı harcamalar yapabilir. İktisadi amaçlarla ilgili görevler sonucunda ortaya çıkan harcamalar, gerçek harcamalar ve transfer harcamalarışeklinde bir ayrıma tabi tutulabilir.

55

• GERÇEK HARCAMALAR

Gerçek harcamalar devletin tüketim harcamalarıdır ve bu harcamalar aracılığıyla devlet, dolaylı ya da dolaysız bir tarzda üretim faktörlerinin ya mülkiyetine ya da kullanma hakkına sahip olmaktadır. Gerçek harcamalar teriminin yerine reel harcamalar, faktör harcamaları, efektif harcamalar, mal ve hizmet alım harcamaları gibi terimler de kullanılmaktadır. Bu ayrımın esası kamu harcamalarının mal ve hizmet alımlarında kullanılıp kullanılmadığıdır. Gerçek harcamalar, toplam arza katkı yapan devlet hizmetlerinin bedelidir.

Örneğin; devletin piyasadan arsa, çimento, tuğla, işçilik gibi faktörleri teker teker alıp bina inşa etmesi durumunda, üretim faktörleri dolaysız olarak elde edilmiş olduğundan, bu tür giderler gerçek harcama sayılır. Devlet kamu hizmetlerini gerçekleştirmek üzere memur istihdam etmesi durumunda, bir üretim faktörü olan emekten yararlanma hakkını elde etmiş olduğundan, memurlara yapılan maaş ödemeleri de gerçek harcamalar olarak kabul edilir. Devlet, bu tür harcamalar aracılığıyla üretim faktörleri elde eder, bunlar mal ve hizmet üretiminde kullanırsa üretilen bu mal ve hizmetler GSMH’ ya ilave edilir. Gerçek harcamaların en önemli özelliğini, milli gelirin artmasına doğrudan katkıda bulunmasıdır. Milli gelirin önemli bir kısmını, devletin ekonomik faaliyetleri sonucu, üretilen mal ve hizmetler meydana getirmektedir.

Gerçek harcamaları, cari ve yatırım harcamaları olarak inceleyebiliriz.

• Cari Harcamalar

Devletin tüketim mallarına yönelik yaptığı harcamalar cari harcamalardır. Cari harcamalar mevcut üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmet bedellerinden oluşur. Bu harcamaların doğrudan üretimi artırması söz konusu olmayıp, faydaları bir dönemle sınırlıdır.

Bu tür harcamalar, devletin yerine getirmekte zorunlu olduğu hizmetler için yapılan harcamalar, ek çalışma ücreti, hizmet alımı ve demirbaş alımlarından oluşmaktadır.

Cari harcamalar, nitelikleri itibariyle her yıl tekrarlanma görünümündedirler. Genellikle bir bütçe dönemi içerisinde tüketilmesi, söz konusu faydanın elde edilmesi amacıyla yapılmaktadırlar. Daha önce söylediğimiz gibi personel giderleri bu yapıdadır. Personel istihdamından elde edilen faydanın sürdürülebilmesi için, bu konuda yapılması söz konusu giderlerin de sürdürülmesi gerekmektedir. Aynı durum ısıtma aydınlatma, kırtasiye vb. giderler açısından da vardır. Daha çok devletin yüklendiği kamu hizmetlerinin yapılması bakımından ihtiyaç duyulan idari hizmetlerin sağlanması ve sürdürülmesiyle ilgili olan bu giderler, ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, toplam kamu giderlerinin önemli bir bölümünü oluşturmaktadır.

56 Bu tür harcamaların, yeterli seviyede gerçekleşmemesi durumunda, üretimde oluşan kalite kaybı, uzun dönemde ekonominin gelişimini engelleyen faktörlerin oluşmasına zemin hazırlayabilmektedir.

Ancak bazı kamu harcamalarının etkileri döneminde yok olmadığı, gelecek dönemlere de geçtiği halde, bunların nesnel varlıklar halinde olmamaları, cari harcamalar olarak nitelendirilmelerine neden olmaktadır. Örneğin; eğitim ve sağlık harcamalarının, bir üretici güç olarak, insan üzerinde gelecek dönemlere de kalıcı etkileri olduğu halde, bunlar kamu muhasebesinde cari harcama sayılmaktadır. Bunlara insan sermayesine yatırım ya da kalkınma carisi de denilmektedir.

• Yatırım Harcamaları

Yatırım harcamaları üretim araçlarını dolayısıyla üretim kapasitesini artırmak için yapılan, üretim faktörlerinin verimliliğini artıran ve faydası birden fazla yıla yayılan dayanıklı mallar için yapılan harcamalardır. Yollar, yapılar, barajlar, tesisler vb. yatırımlar bu kapsamda değerlendirilmektedir. Devlet, ekonomik kalkınma, tam istihdam, fiyat istikrarı ve adil gelir dağılımının sağlanmasında yatırım harcamalarından yararlanır. Ancak cari harcamalar yapılmadan, yatırım harcamaları yoluyla üretimi artırmak imkânsızdır.

Yatırım harcamaları, ülke ekonomisinin üretim gücünü artırmaktadır. Bu tür harcamalar ilgili dönemde GSMH’ ya katkıda bulunmakla beraber, kamu sektöründe sermaye birikimine de yol açmaktadırlar. Bu durum yatırım harcamalarının, ekonomik kalkınmanın gerçekleşmesi aşamasında önemli etkilere sahip olduğunun en somut göstergelerinden biridir. Yatırım harcamalarının etkisi, uzun dönemde ortaya çıkacağı için, hükümetler tarafından bazı dönemlerde bu tür harcamalardan kısıntı yapılması olasılığı yüksektir. Böyle bir durumda, ekonominin üretim gücünü daraltan bir etki ortaya çıkmakta ve ekonomik büyüme sınırlanmış olmaktadır.

57

• TRANSFER HARCAMALARI

Transfer harcamaları, karşılıksız yapılan harcamalar olup milli gelir üzerinde doğrudan doğruya bir etki meydana getirmezler. Sadece, satın alma gücünün özel şahıslar ya da sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olurlar. Bu el değiştirmeler karşılıksız yapılır, milli ekonomideki mal ve hizmet akımında bir değişiklik meydana gelmez. Başka bir deyişle kamu makamları tarafından yapılan transfer harcamaları, gerçek anlamda reel kaynakların tüketimini ifade etmez. Bu harcamalar, kamu sektöründen diğer sektörlere satın alma gücü aktarırlar.

Devletin yaptığı transfer harcamalarından ötürü ekonomide toplam harcama hacminde meydana gelen artışlara devlet sebep olmaz, bu harcamalardan yararlanan sosyaltabakaların yaptıkları harcamalar sebep olur. Yani kamu harcamalarıekonomide mal ve hizmet akımları meydana getirmiyorlarsa bu harcamalara transfer harcamaları denir.

Satın alma gücünün bu şekilde el değiştirmesi, doğal olarak, transfer harcamalarından yararlananların satın alma güçlerini artırmaktadır. Diğer bir ifadeyle kaynak dağılımı bu yolla yeniden yapılmaktadır. Gerçek harcamaların aksine, devletin herhangi bir üretim faktörü almaksızın gerçekleştirdiği harcamalar olduğundan ulusal üretim kapasitesi üzerinde doğrudan etkisi yoktur.

Vergi yoluyla toplumun bir kesiminden toplanan gelir, toplumun diğer kesimine aktarılmaktadır. Fakat transfer harcamaları, ülkedeki gelir dağılımını etkilendiğinden, sonuçta ekonomideki kaynak dağılımını da etkilemektedir. Ancak bu etki, gerçek harcamaların etkisine göre daha küçüktür. Çünkü; yapılan harcamaların bir kısmı kişiler tarafından tasarruf edilebilmektedir. Böylece transfer harcamalarından yararlananların marjinal tüketim eğilimlerine göre, etki artıp azalmaktadır. Eğer yapılan harcamalardan, yoksul kişiler faydalanırsa marjinal tüketime bağlı olarak toplam talep artacak ve gelir dağılımındaki adaletsizlik azalacaktır. Tersi durum söz konusu olursa (yüksek gelir grubundaki kişiler faydalanırsa) marjinal tasarruf oranına bağlı olarak toplam talep daha düşük olacak ve gelir dağılımındaki adaletsizlik artacaktır.

58 Transfer harcamaları dört grupta toplanabilir.

• İktisadi Transferler: Devletin, iktisadi Devlet Teşekküllerinin yatırımlarınakatkıda bulunmak amacıyla yaptığı transferlerdir.

• Mali Transferler: Devletin özel bütçeli kuruluşlar ve yerel yönetimlere yap-tığı transferlerdir (Üniversiteler, il özel idareleri ve belediyeler v.b.).

• Sosyal Transferler: Devletin sosyal amaçlarla yaptığı transferlerdir. Örneğin; emekli sandığı, dernek ve yardım kuruluşlarına yapılan yardımlar ve öğrenci bursları.

• Borç Ödemeleri: Bütçe yılı içinde ödenmemiş giderlerin, takip eden yıllardaödenmesi, transfer ödemesi sayılır. Bunlar, devletin iç ve dış borçlanmalar karşılığında ödediği faizler, borç taksitleri, evvelki yıllara ait zamanda ödenmemiş giderlerle geçmiş yıllara ait borçlardır.

59 3. TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARININSINIFLANDIRILMASI

1995 yılında kamunun yeniden yapılandırılmasını amaçlayan Kamu Mali YönetimProjesi kapsamında analitik bütçe sınıflandırması üzerine çalışmalar başlatılmış, 1998 yılında Uluslararası Para Fonu uzmanlarıyla birlikte çalışılarak Devlet Mali istatistikleri (GFS - Government Finance Statistics) esasına dayalı bir sınıflandırma modeli ortaya konulmuştur.

Bu sınıflandırmanın, 1999 yılında, 4 kuruluşta test edilmesi kararlaştırılmıştır. Daha sonra bu uygulamaya bir süre ara verilmiş ve Avrupa Birliğine katılım sürecinde bütçe kodlamasının uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. 1998 yılında tamamlanmış olan yeni bütçe kod yapısı yeniden gözden geçirilerek GFS’ deki değişikliklere ve Avrupa Birliğinde uygulanan ESA’95 (European System of Integrated Economic Accounts) standardına uygun hale getirilmiştir. Analitik bütçe sınıflandırmasına 2004 yılında genel ve katma bütçeli idarelerde, 2006 yılından itibaren genel yönetim kapsamındaki tüm idarelerde uygulamaya geçilmiştir.

Kurumsal sınıflandırmada, bütçe sistemi içinde yer alan idari yapı temel alınmıştır.

Kurumsal sınıflandırma, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesini ve performans sorumlularının belirlenmesini hedeflemektedir. Aynı anayasal otoriteye tahsis edilen kaynakların, aynı kodda yer alması benimsenmiş olup, bütçe türleri itibarıyla gruplandırma bunun istisnasıdır. Siyasi ya da bürokratik olarak yönetim yetkisi kurumsal sınıflandırmanın temel kriteri kabul edilmiştir. Dört düzeyli bir kodlama benimsenmiştir (Bkz: Tablo 5.1).

Tablo 5.1 Kurumsal Sınıflandırma

1. DÜZEY Bakanlıklar ile anayasal olarak eşdeğer kurumları ve bütçe türlerini belirlemektedir.

2. DÜZEY

Müsteşarlık gibi birinci düzeyde tanımlanan yöneticilere karşı doğrudan sorumlu birimlerle bütçe türleri kapsamında yer alan kurumları ifade etmektedir.

3. DÜZEY Genel Müdürlükler ve Kurul Başkanlıkları gibi ana hizmet birimleri gibi ikinci düzeye bağlı birimleri kapsar.

4. DÜZEY idari ve Mali işler Dairesi Başkanlığı gibi, destek ve lojistik birimlerle politikaları uygulayan birimleri tanımlar.

60 Fonksiyonel sınıflandırma, devlet faaliyetinin türünü göstermek üzere tasarlanmıştır.

Dört düzeyli ve altı haneli kod grubundan oluşmaktadır. Birinci düzey, devlet faaliyetlerini on ana fonksiyona ayırmaktadır. Ana fonksiyonlar, ikinci düzeyde programlara bölünmektedir.

Üçüncü düzey kodlarsa nihai hizmetleri göstermektedir.

Dördüncü düzey açılarak muhtemel ihtiyaçlar için boş bırakılmıştır (Bkz: Tablo 5.2).

Tablo 5.2 Fonksiyonel Sınıflandırma (Birinci Düzey)

01 GENEL KAMU HİZMETLERİ

02 SAVUNMA HİZMETLERİ

03 KAMU DÜZENİ VE GÜVENLİK HİZMETLERİ 04 EKONOMİK İŞLER VE HİZMETLER

05 ÇEVRE KORUMA HİZMETLERİ

06 İSKAN VE TOPLUM REFAHI HİZMETLERİ 07 SAĞLIK HİZMETLERİ

08 DİNLENME, KÜLTÜR VE DİN HİZMETLERİ 09 EĞİTİM HİZMETLERİ

10 SOSYAL GÜVENLİK VE SOSYAL YARDIM HİZMETLERİ

Finansman tipi sınıflandırma harcamanın hangi kaynakla finanse edildiğini gösterir. Devirli ödenekleri izlemek için geliştirilmiştir.

Tek haneli koddan ibarettir.

Tablo 5.3- Finansman Tipi Sınıflandırma

01 GENEL BÜTÇELİ KURULUŞLAR