BÜTÇENİN KLASİK İŞLEVLER

- Bütçenin Mali işlevi

Bütçenin en eski ve en olağan işlevlerinden birisi mali işlevdir. Devletin üzerine almış olduğu bazı görevler vardır. Devletler, en azından, jandarma devlet anlayışı içerisinde,iç ve dış güvenlik hizmetlerini yerine getirmektedir. Bu hizmetlerin gerektirdiği bazı giderlerin yapılması da runludur. işte mali işlev, devlet hizmetlerinin gerektirdiği maliyetleri ve bunların finansmanını zorunlu kılmaktadır. Elbette bu giderler ve gelirler arasında bir denge kurulmasını da gerektirmektedir.

Klasik iktisadi düşüncenin gereği olarak, eskiden, devlet hizmetlerinin finansmanının sadece vergilerle yapılması istenirken, günümüzde vergiler kamu hizmetlerinin finansmanında önemli bir pay alırken, vergi dışı farklı gelirler de kullanılmaktadır. Hatta klasik iktisatçıların tamamen reddettiği borçlanma da günümüzde, devletin finansmanında oldukça yaygın bir biçimde kullanılabilmektedir.

- Bütçenin Siyasal işlevi

Dünya tarihinde ilk bütçelerin yapılma nedeni, devletin hangi hizmetleri yapacağını ve bu hizmetlere halkın katkısının ne olacağını belirlemek isteğidir. Bu nedenle de bütçenin ortaya çıkışının temel nedeni siyasaldır. Siyasi rejimlerin en yaygını olan demokrasilerin gelişmesinde de bütçelerin etkisi çok fazladır.

Temsili demokrasilerde Parlamentolar, halkın isteklerini, ihtiyaçlarını ortaya koyarlar.

Hükümetler de halkın bu isteklerini, bütçe aracılığıyla gerçekleştirmeyi amaç edinmiş siyasal bir organlardır. Hükümetler, politikalarını bürokrasiye uygulatarak, halkın isteklerini karşılamış olmaktadır. Hükümetlerin siyasi tercihlerinin, parlamentolar aracılığıyla onaylanması ve uygulanması, bütçenin siyasi işlevini açıklamaktadır. Parlamentolarda, hükümetlerin hazırlayıp getirdiği bütçelerin onaylanması, bir yandan bütçenin uygulanmasına izin verirken diğer yandan hükümete de bir anlamda güvenoyu verilmektedir. Çünkü; bütçenin parlamentoda onaylanmaması halinde, hükümet politikalarını uygulama olanağını yitirmektedir. Dolayısıyla parlamento, hükümetin politikalarını beğenmediğini ifade etmiş olmaktadır ki bunun anlamı güvensizliktir.

159 Bütçenin siyasi işlevi sadece demokratik ülkelerde geçerlidir. Çünkü halkın isteklerinin ve onayının bütçelerde yer bulabilmesi, ancak demokratik hakların kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Örneğin; bazı baskı gruplarının, temsil ettikleri grubun istekleri ve çıkarları için lobi faaliyetleri yapması, konferanslar düzenlemesi yada gösteriler yapması, demokratik yöntemlerle bütçelerin etkilenmesinin göstergesidir. Ancak, totaliter rejimlerde, bütçe yapılsa bile, bu bütçeler, halkın demokratik haklarıkullanması söz konusu olmadığı için, büyük olasılıkla sadece diktatörün istediği ve şekillendirdiği bütçe olacaktır. Devlet bütçelerinden siyasi olarak beklenen görev, halkın istekleriyle uyumlu ve halkın ihtiyaçlarını karşılayan bir araç olmasıdır.

- Bütçenin Hukuki işlevi

Bütçenin klasik tanımında yer alan bir unsur da bütçenin hukuki bir doküman olmasıdır.

Gelir toplanması, gider yapılması, borç alınması gibi bütçe uygulamasıyla ilgili denetimi düzenleyen hukuk dalı mali hukuktur. Mali hukuk kapsamında, devlet gelirlerine ve giderlerine dayanak oluşturan tüm yasalar, bütçenin hazırlanmasına, uygulanmasına, denetlenmesine ilişkin yasalar, Sayıştay Yasası, kesin hesap kanunları, vergi yasaları ve borçlanma yasaları, dış ülkelerle yapılan malî anlaşmalar yer almaktadır. Elbette bu yasaların başında anayasalar gelmektedir. Çünkü; bütçe hakkıyla bağlantılı olan, yürütme ve yasama organlarının konuya ilişkin sınırlarını çizen kurallar anayasalarda yer almaktadır.

Tüm bütçe işlemlerinin, yukarıda sayılan yasalara, tüzüklere yönetmeliklere uygun yapılması, uygun yapılmayan işlemleri ve kişileri de cezalandırması, bütçenin hukuki işlevidir.

Hukuki işlevin bir başka açıdan önemi, bütçe uygulamasında kamuyla vatandaşlar arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların, hukuki çerçevede ilgili yargı organları tarafından çözümlenmesidir. 1982 Anayasa’sında bütçe yasa olarak adlandırılmasına rağmen, bütçe yasasının hukuki niteliği hakkında farklı görüşler vardır. Bazı yazarlar, yasa yapma yöntem ve tekniği bakımından bütçelerin, diğer yasalardan hiçbir farkının olmadığını belirtirler. Buna göre bütçe, yürütme organınca hazırlanır, yasama organında önce ilgili komisyonda daha sonra genel kurulda görüşülür ve yasalaşır. Bu nedenle bütçenin hukuki niteliğinin yasa olması gerekmektedir. Çünkü; diğer yasaların yapılmasıyla bütçenin yapılması arasında genelde bir fark yoktur. Özellikle bazı hukukçular, bütçe kanunlarının biçimsel olarak yasaya benzemesine rağmen, yasa olamayacağını iddia etmektedirler.

160 Çünkü; yasalar sürekli, düzenleyici, yasaklayıcı ya da cezalandırıcı nitelikte hükümleri ve nitelikleri taşımayan metinler olması gerekmekte ancak, bütçelerde bunlar yer almamaktadır.

Bu nedenle bütçelerin hukuki niteliği bir şart, tasarruf ya da idari tasarruftur.

Bütçenin hukuksal niteliği konusunda iki farklı görüş arasında yer alan bir görüşte, bütçenin gider kısmının idari tasarruf, gelir kısmınınsa yasa olduğu biçimindedir. Bütçenin gider kısmının hukuki değeri meclis kararı ve şartlı tasarruftur. Çünkü yıl içerisinde, yasada görülen ödenek miktarları, idarenin isteği doğrultusunda değişebilmektedir. Buna karşılık, bütçe gelirlerine ilişkin olarak, bütçe yasası, vergi yasalarının ve her türlü malî yükümlülükler getiren yasaların, bir yıllık sürede (malî yıl ya da bütçe yılı) yeniden uygulanmasına izin veren bir yasadır. Dolayısıyla bütçe kanunları, hukuksal açıdan karma bir nitelik taşımaktadırlar.

- Bütçenin Denetim işlevi

Bütçenin klasik anlamdaki tanımı düşünüldüğünde, bütçenin denetim işlevi de hemen anlaşılacaktır. Çünkü; bütçenin tanımında yer alan gelir ve giderlerin uygulanmasına önceden izin veren bir belge olması sonucunda, verilen bu iznin de nasıl kullanıldığının denetlenmesini gerektirmektedir. Bir başka deyişle parlamento hükümete vermiş olduğu uygulama iznini en azından mali yılsonunda denetlemek isteyecektir. Bu denetim siyasi denetim olarak adlandırılmaktadır.

Bilindiği gibi devlet bütçeleri, ülke ekonomilerinde, oldukça önemli büyüklüklere sahiptir.

Çeşitli ülkelerde GSMH’nın %20’si ile %60’ı arasında paya sahiptir. Bu kadar büyük bir paranın harcanmasının ve paranın toplanmasının mali yıl içerisinde denetiminin yapılması gereklidir. Bireyler olarak bizler para harcarken nasıl kontrollü olmaya çalışıyorsak, devletin de aynı, hatta daha fazla, özen göstermesi gerekmektedir. Bu denetim aynı zamanda görevini yapan ve yapmayan kamu görevlilerini belirlemek için de kullanılmaktadır. idarenin kendi kendini denetlemesi anlamında yönetsel yada idari denetim olarak adlandırılmaktadır.

Devlet bütçesinin bir yandan büyüklüğü açısından, diğer yandan kamu parasının kullanılması açısından etkin kullanılması gerekmektedir. En az kaynakla en fazla sosyal faydayı sağlayacak biçimde bütçe uygulamasının yapılmasıetkinlik denetimi olarak adlandırılmaktadır. Günümüzde bu denetim biraz daha geliştirilerek, ingilizce karşılığı (effectiveness, efficiency and economy) 3E olarak kısaltılan ve Türkçe’ye de verimlilik, etkililik ve tutumluluk (VET) olarak çevrilen denetim türü geliştirilmiştir.

161 Bütçelerin hukuki işlevinin gereği olarak, mali yıl içersinde yapılan tüm bütçe işlemlerinin hukuki mevzuata uygun olması da gerekmektedir. Bütçe işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığıysa ancak yapılacak denetimle mümkündür. Bu denetim de yasallık, mevzuat ya da biçimsel denetimi olarak adlandırılmaktadır.