A democracia representativa está embasada no ato da representação, que requer eleição dos representantes por votações e, após isso, participação deles em processos nos quais tomam decisões em nome dos representados. Uma forma adotada em vários países se dá pela eleição de representantes de partidos políticos distintos, que, por sua vez, se orientam para grupos ou causas específicas que pretendem representar. Contudo esse modelo político apresenta uma série de dilemas “inerentes à representação política moderna, cujas potencialidades máximas aparecem particularmente cristalizadas nos limites estruturais do mecanismo eleitoral para garantir a representatividade das instituições da democracia” (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b, p.52).
Dessa forma, a representação se vincula à divisão de poder do Estado e à burocracia inerente a este. Prova está na estrutura de representação que se criou com a definição do Legislativo como espaço de representação, antes realizada por políticos eleitos e eleitores, por meio de eleições e, mais tarde, entre partidos de massa que passaram a mediar as relações entre
representantes e representados, sistema que está entrando em colapso (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b).
O referido colapso se origina do deslocamento entre os dois momentos essenciais da democracia: voto (ou autorização da representação) e controle. O primeiro, mesmo se considerando os problemas no processo de participação, está relativamente estruturado. Já o segundo é incipiente e a quebra desse elo traz sérios problemas, em virtude do tipo de controle, que necessita de mecanismos e instituições. Destaca-se que “é preciso observar, pois, em que medida a representação política moderna contém um potencial emancipatório e igualitário. Em outras palavras, é preciso avaliar se o desenho institucional da representação política realiza os princípios democráticos de liberdade e igualdade” (MENDES, 2007, p.146- 147).
Para Miguel (2003), a democracia está com o funcionamento comprometido devido ao erro de entendimento e de prática do que deve ser a representação política. A democracia eleitoral apresenta grande expansão no mundo, nos últimos 40 anos, especialmente após o colapso de uma série de regimes autoritários e totalitários. Apesar disso, nota-se uma queda da adesão popular às instituições representativas.
Desde o final do século XIX, os partidos políticos passaram a ser os principais instrumentos de representação em regimes democráticos, em especial nos EUA e na Europa (MIGUEL, 2003; MARTÍ, 2008). Contudo a insuficiência da representação política constitui um dos responsáveis pelo desencanto popular com o modelo político de representação e aponta para a necessidade de repensar formas de representação mais abrangentes e de inclusão (MIGUEL, 2003).
Democracia e eleições não se confundiam no Pensamento Clássico, como para Montesquieu e Rosseau e para os federalistas no século XVIII. Portanto a noção dúbia e confusa de que o processo eleitoral é o cerne da democracia representativa é recente. Isso porque os indivíduos apenas escolhem entre as ofertas apresentadas “pelo mercado” e não um representante que realmente promova seus interesses. Miguel destaca:
enquanto a democracia se apoia na premissa da igualdade fundamental entre todos os cidadãos, a eleição contempla uma seleção; implicitamente, postula a existência de indivíduos melhor preparados para ocupar os cargos públicos e, é, portanto, um mecanismo aristocrático (MIGUEL, 2003, p.130).
A crise de representação política tem aumentado constantemente o abismo entre representantes e representados (entre governo e sociedade), afastando-se da fórmula de governo “do povo pelo povo”. Isso se deve, em parte, à mudança do sistema eleitoral, que tem
reconfigurado a relação de confiança entre eleitorado e partidos políticos. Atualmente, o eleitor tende a votar de modo diferente a cada eleição, em virtude da dificuldade de se identificar com os representantes políticos. Parte das causas do novo cenário encontra-se no fato de que os políticos passaram a deixar de lado a divulgação de programas políticos e a utilizar os meios de comunicação para projetar as próprias imagens como líderes (MANIN, 1995).
O colapso do sistema representativo está disseminado em vários países e se deve também a outros fatores, como declínio do comparecimento eleitoral, redução da confiança nas instituições e esvaziamento dos partidos políticos. Motivos vários, como excesso de burocracias partidárias e redução de opções políticas, são considerados responsáveis por esse esvaziamento (MIGUEL, 2003). Além disso, alia-se a esses motivos a queda da centralidade dos partidos, as mudanças no mercado de trabalho, que ampliaram as categorias populacionais e profissionais, modificando a própria representação ocupacional, e o fenômeno da personificação de figuras políticas e de liderança resultantes do crescimento das mídias, entre outros (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b).
A representação política tem sido negligenciada por causas diversas, destacando-se a pequena conexão entre as organizações civis e os canais tradicionais da política. Muito do que se discute com vistas a aumentar a representação não sai do campo de discussão sobre o sistema político atual e a reconfiguração da representação, nem mesmo recai sobre as inovações institucionais participativas e a sociedade civil. O alcance e as restrições da representação encontram-se, pois, em disputa política (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006a). Além disso, a representação pela sociedade civil enreda uma problemática, já que naturalmente os atores emergem de “uma conexão genuína com o tecido social”, mas a situação “tende a dissipar a formulação de questões como em nome de quem e mediante quais mecanismos de controle e responsividade representam as organizações civis” (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006a, p.46). Portanto há deturpação na natureza da representação e, mais ainda, descolamento entre interesses dos representados e dos representantes.
Está claro que esse modelo hegemônico de democracia tem se mostrado tensionado em termos da participação e da própria representação, mostrando uma série de sintomas quanto às deficiências na credibilidade e legitimação. Em virtude disso, novos modelos de democracia, até então discretos ou marginalizados, começam a surgir em vários países, muitas vezes convivendo com formas tradicionais de representação (SANTOS, 2005a).
Um sistema democrático efetivo apresenta um Estado competente e uma sociedade civil robusta de forma que estejam inter-relacionados. A sociedade civil é um fator crítico para a democracia. As associações e movimentos sociais mobilizam novos atores, criam propostas conjuntas e solidariedade entre si, desafiando as desigualdades sociais e de poder nas instituições (HELLER; ISAAC, 2005).
É nesse contexto que a democracia participativa visa a abrir espaço para a construção de um mundo mais coeso, no qual se acentua a responsabilidade da dinâmica social no aperfeiçoamento da democracia em um processo marcado pela presença de instituições da sociedade civil e não apenas pela institucionalidade política (ETCHEVERRY, 2008). Afirmam Santos e Nunes:
democracy and participation includes experiences of participatory democracy in both urban and rural contexts qhich, against the trivilization of citizenship, promote high intensity forms of democratic life, articuling participation and representation and recognizing the legitimacy of a range of forms of expression and public action a diversity of public spheres associated with the later (SANTOS; NUNES, 2004, p.2).
A emancipação na democracia participativa tem grande importância para qualquer projeto de emancipação social. A dificuldade de implantar formas democráticas de participação se apoia em um paradigma hegemônico que tende a considerar a descentralização da tomada de decisão como primitiva e ineficiente, enquanto considera mais eficientes e modernas as formas de representação (BUHLUNGU, 2005).
Há um grupo de autores que defendem a complementaridade entre a democracia representativa e a democracia participativa, mas há aqueles que defendem que elas não podem ser combinadas. Segundo, por exemplo, Santos e Avritzer (2005), a democracia representativa pode ser combinada com a democracia participativa de duas formas: pela coexistência de diferentes formas de procedimentos, organização administrativa e variações no design institucional, em que os níveis locais (mais participativos) coexistem com o nível nacional (mais burocratizado); pela complementaridade, ou seja, pela articulação entre as formas democráticas mencionadas e entre os níveis de governo (SANTOS; AVRITZER, 2005). Contudo Rocha destaca:
compatibilizar democracia representativa com a democracia participativa não é algo simples. A lógica da competição eleitoral acaba contaminando os espaços de participação. A instrumentalização desses espaços para fins político-eleitorais deve- se tanto ao poder Executivo quanto ao Legislativo (ROCHA, 2011, p.184).
Em virtude, pois, dessas possibilidades de integração ou de afastamento de modelos, a democracia segue trajetórias distintas nos países em que há regimes democráticos. Após a Segunda Guerra Mundial, de forma geral, ela se consolidou na Europa e falhou na América
Latina, Ásia e África (AVRITZER, 2005). Entretanto os processos de democratização seguem diferentes rumos, de acordo com a diversidade de experiências históricas e as dinâmicas políticas e de conflitos sociais (SANTOS; NUNES, 2004).
O fato é que existe grande complexidade em relação à sociedade civil e à formação da democracia, especialmente quando se considera uma infinidade de formas e contextos pelos quais as sociedades passaram no desenvolvimento histórico. Como houve formas distintas de a sociedade civil se desenvolver, é razoável pensar que a construção da democracia varia de acordo com a sociedade e a localidade. Assim, é possível tanto influência da sociedade sobre o sistema democrático como deste sobre aquela (ROCHA, 2011).
Os contextos e as regras políticas têm sido alterados não apenas em função das mudanças legais e tecnológicas, mas especialmente das novas práticas políticas, que podem ser denominadas de “Nova Cultura Política” (NCP). O conceito foi cunhado por Clarck et al. (2002), como forma de buscar novo olhar sobre a cultura democrática, segundo ações políticas, como redefinição da clássica dimensão esquerda-direita, separação das questões sociais e financeiras e verificação da importância dos problemas decorrentes, ligação do liberalismo de mercado à progressão social, questionamento do Estado de Bem-Estar Social e declínio das organizações políticas hierárquicas e crescimento da participação cidadã.
Sob a ótica das mudanças e contradições existentes em momentos e contextos políticos distintos, a cultura política resulta das congruências entre a estrutura das instituições e os padrões culturais relacionados à democracia. Com essa base, o conceito de NCP foi cunhado com base nos países nos quais se estabeleceu uma cultura democrática. Esse conceito “corresponde à ruptura, mais ou menos alternativa, de um padrão anterior cuja história foi longa e, na maioria deles, difundida nas várias camadas da sociedade” (SOUKI, 2012, p.253). Desenvolveu-se especialmente na Europa, como forma de compreensão das mudanças na complexidade das sociedades e dos diferentes interesses em competição na arena política. Nesta os problemas sociais apresentam mais importância que os problemas econômicos e financeiros, tornando os valores sociais predominantes nas ações e discussões políticas (SOUKI, 2012).
Ao analisar, contudo, o conceito de NCP, no contexto democrático brasileiro, é preciso considerar que a cultura cívica (padrões culturais democráticos) é tão nova quanto a própria ideia de NCP. O que se pode inferir, de fato, é que no Brasil diferentes culturas políticas convivem e criam uma complexidade de conexões, claramente reforçada pela globalização e pelo fato de se tratar de uma democracia jovem, que não passou por profundas experiências
de lutas sociais, como as culturas analisadas para a criação do conceito de NCP (SOUKI, 2012).
Independentemente de ser possível a aplicação do conceito de NCP em países em desenvolvimento, como o Brasil, percebe-se que, independentemente do país que se analisa, há crescente exclusão social e marginalização de grande parte da população, em todo o mundo. Um dos efeitos foi a expansão dos movimentos populares como forma de resistir e conter a exclusão, além de abrir espaço para a participação democrática (SANTOS, 1998a; 1998b). A ideologia liberal e o jogo democrático levaram vários países a forte discrepância entre a legalidade institucional e o país real, em termos do exercício dos direitos da participação popular, além de ampliar as desigualdades sociais (SANTOS, 1998a; 1998b). O capitalismo e a globalização também são considerados motivadores das mudanças no cenário político, no qual se exigem e se esperam novas posturas da sociedade em termos de resistência e emancipação social. No cenário político cresce o número de movimentos sociais e, com eles, emergem novos agentes sociais e novas práticas que se aliam a ferramentas e redes, que vão do nível local ao âmbito global. Considerável mudança tem sido arquitetada em termos de racionalidades políticas e de práticas originadas, formando uma série de movimentos contra-hegemônicos, reinventando as relações políticas e construindo formas de emancipação social (SANTOS, 2005a).
Santos (1998c) chama de “Estado novíssimo movimento social” o processo que o Estado tem
passado de descentralização aliada à despolitização, além de desestatização da regulação social. Está se formando, pois, nova organização política, em que o Estado age como articulador de elementos estatais e não estatais com a integração entre organizações e redes de natureza distinta. Enquanto na democracia representativa há controle do cidadão pela eleição, a democracia participativa ou direta está fundamentada na ideia de que os cidadãos têm controle direto sobre a legislação, ideia que tem origem na concepção de democracia grega (GASTIL; RICHARDS, 2013).
O embate atual entre democracia popular e democracia liberal, que perdura desde o período da Guerra Fria, tem dado espaço para discussões sobre democracia local e ênfase das “tradições” de participação em países em desenvolvimento, como o Brasil (SANTOS, 1998a; 1998b; 1998c; SANTOS; AVRITZER, 2005; AVRITZER, 2005; GASTIL; RICHARDS, 2013; BAIOCCHI; GANUZA, 2014), a Índia (SANTOS, 1998c; SANTOS; AVRITZER, 2005; HELLER; ISAAC, 2005; GASTIL; RICHARDS, 2013) e a África do Sul (SANTOS, 1998c; SANTOS; AVRITZER, 2005; BUHLUNGU, 2005). A reinvenção da democracia
participativa nesses países do hemisfério sul se deve, em grande parte, aos recentes processos de democratização por que passaram, como é o caso do Brasil, que durante o século XX alternou regimes autoritários com períodos democráticos.
Há que se considerar ainda que a democracia participativa deve ir além da atuação da sociedade no Estado, para incidir também sobre certos agentes, como empresas privadas e ONGs, pois reconfigurar o espaço público de forma mais democrática não se resume em democratizar o Estado, não democratizando os espaços não estatais (SANTOS, 1998c).
Entendida a democracia participativa e o contexto no qual se configura, é útil esclarecer que seu modelo se assemelha ao da democracia deliberativa, com o qual por vezes se confunde. Há uma série de discussões sobre semelhanças e distinções entre os dois conceitos, especialmente ao analisar se a deliberação deve ser um meio ou um fim nos processos de participação, ou seja, em que parte do processo de participação a estrutura deliberativa deve ser útil. Este trabalho considera que a democracia deliberativa assume papel diferenciado em cada contexto de participação, já que, conforme foi discutido, há formas distintas com as quais os sistemas democráticos se estruturam.
De modo geral, a democracia deliberativa é orientada aos processos que formam os juízos. Entretanto estes nem sempre são resultantes de consenso, mas permitem legitimar decisões por votos e compreensão dos interesses da maioria nos grupos sociais (ETCHEVERRY, 2008). O referido modelo democrático tem fontes em filósofos, como Jürgen Habermas, Joshua Cohen, Philip Pettit, Bernard Manden, Amy Gutmann e Dennis Thompson (MARTÍ, 2008).
Entre os principais critérios observados na constituição de sistemas deliberativos, Kies (2010) destaca alguns dos que considera mais relevantes: a) inclusão – necessidade de incluir nas decisões todos aqueles que de alguma forma são afetados ou se interessam pelas questões em pauta; b) igualdade de discurso – obrigatoriedade de que todos os participantes tenham a mesma oportunidade de discutir sobre desejos, necessidades, etc.; c) reciprocidade – obrigatoriedade de que cada participante ouça as discussões dos demais, podendo reagir a elas; d) justificativa – necessidade de dar razões para propostas e opiniões; e) reflexividade – necessidade de que os participantes reflitam sobre seus valores e interesses e sobre o contexto social; f) empatia – sensibilidade quanto às opiniões dos presentes, no debate, e daqueles que estão fora dele; g) sinceridade – esforço para se conhecerem as reais intenções e interesses dos participantes; h) pluralidade – necessidade de se ouvirem todas as vozes, mesmo que
não estejam alinhadas com as opiniões; i) impacto externo – necessidade de que as decisões saiam do contexto de debate e impactem formadores de opinião.
Contudo, antes de pensar na operacionalização do modelo, é preciso pensar em formas estruturais que garantam a qualidade política da participação e permitam considerar viável a utilização deste modelo democrático. Para que essas condições sejam alcançadas, Martí (2008) enumera alguns elementos, entre os quais os seguintes: a) disponibilidade de informações fiéis e suficientes para os participantes; b) considerável relação de custo e benefício dos mecanismos de participação, já que não se deve desenvolver a participação com aumento de custos para os cidadãos, ainda mais se não houver resultados visíveis; c) implantação e desenvolvimento da tecnologia como um meio e não como um fim; d) manutenção dos mecanismos de participação por um tempo para possibilitar aos cidadãos o conhecimento e a visão de resultados, o que uma experiência pontual (e não duradoura) possivelmente não oferece.
Portanto se nota que a democracia deliberativa está estruturada em dois níveis de decisão: deliberação institucional, de órgãos e procedimentos que buscam torná-la deliberativa e democrática, além da criação de novos elementos e espaços complementares; deliberação pública, que se desenvolve de forma livre e informal pela interação da sociedade civil organizada, meios de comunicação, sindicatos, escolas, igrejas e outros agentes (MARTÍ, 2008).
Considerando-se clara a importância de discutir os diversos processos participativos, a próxima seção apresenta algumas das formas pelas quais as deliberações têm ocorrido no âmbito institucionalizado no e pelo Estado e no âmbito da sociedade civil.