Mal ve Hizmet Alımlarına İlişkin İç Kontrol Sisteminin Kurulması

A Lei Federal n.º 11.079, promulgada em 30 de dezembro de 2004, que institui as normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública, é um importante marco regulatório para o Brasil e para o setor da construção em particular (BRASIL, 1994). O processo de desenvolvimento da economia brasileira esteve sempre vinculado à capacidade de a administração pública investir em obras e serviços de infraestrutura, como ocorria nas décadas de sessenta e setenta, e que atualmente, pela prolongada crise fiscal do Estado brasileiro, não é mais possível. Desde o início dos anos 90, os investimentos públicos estão contingenciados pelas políticas fiscais restritivas, pela necessidade de manter crescentes superávits primários e pelos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Diante da incapacidade da administração pública de investir em obras e serviços de infraestrutura, a citada lei apresenta-se como instrumento legal ágil para a captação de recursos do setor privado, desobrigando o Estado de arcar sozinho com o alto custo de tais gastos. E, neste sentido, é um avanço normativo respeitável na tentativa de aumentar a oferta de serviços públicos de qualidade para atender as crescentes necessidades da população brasileira.

Acompanhando a experiência bem sucedida em outros países (a exemplo da Inglaterra, França, Portugal, Itália, Irlanda, Holanda, Canadá, México e Chile, dentre outros), as PPPs surgem como um novo arranjo financeiro destinado a promover uma maior participação da esfera privada na área de infraestrutura, em colaboração com o setor público. A proposta jurídica da parceria é viabilizar a implantação da infraestrutura necessária para a prestação do serviço público, a partir de iniciativas de financiamento do setor privado (GONZALES, 2003).

A Lei n.º 11.079/2004 define PPP como um contrato administrativo de concessão de serviços públicos - na modalidade patrocinada ou administrativa - de médio e longo prazo (de 5 a 35 anos), cujo valor não pode ser inferior a R$20 milhões (BRASIL, 1994). Na visão de Meyer e Enei (2004, p. 4):

é uma forma de provisão de infraestrutura e serviços públicos em que o parceiro privado é responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e operação de ativos, que posteriormente são transferidos ao Estado. O setor público torna-se parceiro na medida em que é o comprador, no todo ou em parte, do serviço disponibilizado. O controle do contrato passa a ser por meio de indicadores relacionados ao desempenho na prestação do serviço público e não mais ao controle físico-financeiro da obra.

A remuneração do agente particular é fixada com base em padrões de performance e devida somente quando o serviço estiver à disposição do Estado ou dos usuários. Na modalidade de concessão patrocinada, a remuneração do parceiro privado envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, a contraprestação pecuniária do parceiro público. Na versão concessão administrativa, tal remuneração envolve tão somente a contraprestação pública, dado que não há possibilidade de cobrança de tarifa dos usuários. Para dar agilidade e isenção nos eventuais conflitos de interesse, foram instituídas a arbitragem e a constituição de fundos ou instituição de seguros para garantir o pagamento devido pelo poder público ao parceiro privado e atrair o capital privado.

No caso da União, a Lei das PPPs estabeleceu que a abertura da licitação pelo órgão competente estará condicionada à autorização prévia do Comitê Gestor da Parceria Público- Privadas Federal (CGP), formado pelos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão (coordenador), Fazenda e Casa Civil. Este órgão é quem dará as diretrizes para contratação das PPPs no âmbito federal e estabelecerá os critérios para seleção dos projetos sujeitos a esse novo regime jurídico. O Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, ficará responsável pelo controle externo. Além disto, o Ministério Público, as instituições não- governamentais e a própria população - através de ação civil pública e ação popular - podem fiscalizar as obras, garantindo a transparência dos procedimentos e das decisões sobre os projetos escolhidos.

Cumpridos os meios de fiscalização e controle das parcerias previstos em lei, é inegável o avanço deste instrumento regulatório em matéria de contratação pública. Como esclarece Alvarenga (2005), a lei que estabelece as PPPs evita o endividamento rápido do parceiro público, já que os contratos podem ser fixados no prazo de até trinta e cinco anos. O agente privado realiza e coloca os benefícios da obra à disposição do público mediante uma

contraprestação do governo ao longo do tempo. Assim, o Estado pode realizar mais investimentos públicos, proporcionando sustentabilidade aos projetos e maiores vantagens à sociedade.

Os projetos a serem escolhidos devem ser aqueles que possuem maior apelo social. O Estado não se verá obrigado a desembolsar o valor das obras para sua construção, não correndo os riscos de os projetos serem paralisados por insuficiência de fundos. A Administração Pública só arcará com os gastos proporcionais aos serviços disponibilizados pelo parceiro privado, fazendo com que os custos e os resultados sociais coincidam, permitindo que haja maior quantidade e qualidade dos serviços oferecidos à população (ALVARENGA, 2005).

Decorridos pouco mais de quatro anos da instituição das Parcerias Público-Privadas pelo governo federal, quatorze unidades da federação (Bahia, Distrito Federal, Ceará, Goiás, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, São Paulo, Santa Catarina e Sergipe) e três capitais (São Paulo, Porto Alegre e Belo Horizonte) também já formataram suas próprias leis estaduais e municipais para viabilizar o mesmo arranjo financeiro em nível local. Contudo, a julgar pelo número reduzido de projetos de PPPs em andamento nestes locais, é plausível dizer que a ideia ainda está por ser amadurecida no Brasil. As experiências estaduais em andamento estão concentradas em Minas Gerais (5 projetos), São Paulo (1), Pernambuco (1) e Bahia (1). E, mesmo no âmbito federal, existem poucos projetos em curso, conforme o Quadro 4.1.

Local Projeto

Governo Federal Projeto BR116/324 – Trecho Bahia – Rio/São Paulo

Bahia Embasa - Sistema de Disposição Oceânica do Jaguaribe

São Paulo Construção e Exploração dos Serviços de Transporte de Passageiros da Linha 4-Amarela do Metrô de São Paulo Pernambuco Concessão Administrativa para a exploração de um Centro Integrado de Ressocialização

1. MG – 050 - Concessão patrocinada para as explorações da Rodovia MG-050, trecho Entrº BR-262 (JUATUBA) -

ITAÚNA - DIVINÓPOLIS - FORMIGA - PIUMHI - SÃO SEBASTIÃO DO PARAÍSO, e o trecho SÃO SEBATIÃO DO PARAÍSO - DIVISA MG/SP da rodovia BR/26 DO PARAÍSO - DIVISA MG/SP da rodovia BR/26;

2. Complexo Penal - Os estudos de modelagem do projeto PPP no setor penitenciário, para a oferta de 3000 vagas prisionais;

3. Projeto Campus de Belo Horizonte da Uemg;

Procedimento de Manifestação de Interesses para 16 lotes rodoviários em Minas Gerais; 5. UAI - Unidade de Atendimento Integrado; Procedimento de Manifestação de

Interesses (PMI) – Aeroporto Regional da Zona da Mata.

Minas Gerais:

QUADRO 4.1 - Projetos de Parcerias Público-Privadas (PPPs) em andamento no Brasil, segundo as localidades

FONTE: MPO; Secretaria de Desenvolvimento Urbano-BA; Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos-SP; Secretaria Planejamento e Gestão (Seplag-PE); Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico-MG.

O Brasil tem graves deficiências nas áreas de energia elétrica, transportes (nos vários modais), habitação e saneamento. E para continuar a crescer, será necessário incrementar o

setor de infraestrutura, melhorando a competitividade do setor privado. Na visão de Dias e Lima (2008, p. 34):

para garantir crescimento sustentável, é urgente a retomada dos investimentos e do planejamento na área de infraestrutura. O processo de globalização integrou as economias nacionais e gerou benefícios recíprocos, mas passou a exigir que a infraestrutura não apenas atendesse às necessidades básicas da população, mas que também servisse como suporte à competitividade das empresas. Os custos envolvidos no processo de produção, tanto os anteriores à fabricação (como custo de energia) quanto os posteriores (como o de transporte e despacho), têm grandes implicações sobre o preço final dos produtos, vinculando fortemente a competitividade das empresas à infraestrutura nacional.

Evidenciada a importância dos investimentos em infraestrutura na geração de crescimento econômico e aumento da produtividade sistêmica, torna-se evidente a necessidade de uma nova política de investimentos públicos, contornando a escassez de recursos do Estado e as deficiências no financiamento das obras públicas, e, ao mesmo tempo, retomando os investimentos em infraestrutura física. Neste sentido, as PPPs surgem como uma iniciativa importante.