İÇ KONTROL SİSTEMİNİN AMACI

A década de 80 não pode mais ser considerada “perdida”, pois a herança dos anos 90 é relativamente pior em termos de desempenho econômico. A não ser pela melhora substancial do processo inflacionário, a evolução dos indicadores macroeconômicos tradicionais mostra desempenho pífio ao longo da década de 90, com crescimento econômico apenas moderado e a taxas declinantes; taxas de investimento reduzidas; alto desemprego; dívida pública elevada e sérios desequilíbrios no setor externo (GIAMBIAGI; MOREIRA, 1999).

TABELA 4.17 - Comparação por décadas das principais variáveis econômicas para o Brasil - Valores médios anuais no período (Em %)

Inflação Participação do Taxa

pelo VA Construção de

Selic/over IPCA PIBpm VA Construção no VA Total Investimento

1970-79 42,91 - 8,75 10,38 7,25 21,40

1980-89 273,87 265,37 2,93 0,60 6,17 22,21

1990-99 327,79 270,84 1,61 0,73 5,32 18,24

2000-2008 16,84 6,89 3,17 2,20 5,49 16,72

Juros Crescimento real

Período

FONTE: Ipeadata e IBGE.

NOTA: PIBpm = Produto Interno Bruto a preços de mercado.

VA Construção = Valor Adicionado Bruto a preços básicos da Construção. VA Total = Valor Adicionado Bruto a preços básicos do Total das Atividades. Taxa de investimento = Formação Bruta de Capital Fixo / PIB a preços de mercado.

Essa constatação pode ser feita tanto para a economia como um todo, mas principalmente para o setor da construção. Na comparação média entre as décadas de 70, 80 e 90, esta última é de longe a chamada “década perdida” para a indústria construtiva nacional, que se manteve estagnada e ainda perdeu participação relativa no PIB, conforme Tabela 4.17.

Após o ciclo expansivo da década de 70, a construção passou a vivenciar um intenso processo de desaceleração de suas atividades nos anos 80, que só foi rapidamente

interrompido em 1985 e 1986, como reflexo da euforia econômica proporcionada pelo Plano Cruzado33, conforme Gráfico 4.1.

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

GRÁFICO 4.1 - Evolução da taxa de crescimento real (em %) do valor adicionado da construção - 1970-2008

FONTE: Contas Nacionais, IBGE.

O ponto de inflexão na trajetória de recessão da construção ocorre a partir de 1993, quando o PIB setorial voltou a apresentar crescimento sucessivo até 1998, sob influência positiva da estabilidade econômica trazida pelo Plano Real e ganhos de salários reais no período advindos da apreciação cambial, conforme se observa no Gráfico 4.1. No acumulado entre 1993 e 1998, a construção cresceu 31,9%, mas a variação anual da produtividade do trabalho no setor foi de apenas 8,5% no período, elevando-se de R$ 42,487 mil, em 1994, para R$ 43,997 mil em 1998. E vale ressaltar que a produtividade do setor ficou abaixo da média nacional para o conjunto das atividades em quase 40% durante toda a década de 90, repetindo a mesma performance fraca nos sete anos seguintes (2000-2006), conforme Tabela 4.18.

Contudo, o cenário de expansão setorial foi interrompido entre 1999 e 2003. Observa- se rápida desaceleração no ritmo de crescimento da indústria de construção, prevalecendo perda acumulada de 8,3% no período. As políticas monetária e fiscal restritivas adotadas pelo governo central contribuíram para este resultado desalentador. Os juros altos, mantidos para controlar a inflação e frear o consumo doméstico, captar recursos para aplicações em títulos públicos e atrair os capitais financeiros internacionais – somados ao aperto de crédito – sufocaram a produção setorial. Some-se a isto, a baixa expansão das atividades econômicas e as expectativas desfavoráveis dos agentes econômicos frente a uma conjuntura interna

33

O Plano Cruzado foi um programa econômico de estabilização proposto no Governo Sarney em Fevereiro de 1986.

instável, de modo a criar um quadro desfavorável para os investimentos privados, em especial os relacionados aos bens de capital, caso da construção.

TABELA 4.18 - Valor adicionado a preços básicos, valor da produção, pessoal ocupado e produtividade média para o Brasil - (Valores a preços de 2006)

Part. % da

Total Indústria Construção Total Construção Construção Total Construção Total Construção

1990 1.336.201 407.335 75.304 58.580.800 3.936.000 6,72% 4.570.368 166.580 78,018 42,3221 1991 1.378.908 408.403 74.408 59.031.400 3.681.800 6,24% 4.280.987 158.145 72,521 42,9531 1992 1.378.000 392.022 70.085 59.251.500 3.451.200 5,82% 4.577.856 141.336 77,261 40,9527 1993 1.465.802 423.609 74.010 59.630.300 3.550.300 5,95% 4.719.113 144.003 79,140 40,5608 1994 1.525.206 457.713 80.678 60.406.900 3.484.100 5,77% 4.298.314 148.029 71,156 42,4870 1995 1.570.281 479.306 81.617 61.226.100 3.429.400 5,60% 3.815.423 158.177 62,317 46,1238 1996 1.617.163 484.417 84.256 59.764.600 3.523.000 5,89% 3.759.778 158.985 62,910 45,1278 1997 1.679.813 504.939 91.419 60.122.900 3.700.800 6,16% 3.749.830 171.010 62,369 46,2090 1998 1.680.165 491.857 92.445 59.035.100 3.912.400 6,63% 3.761.253 172.132 63,712 43,9966 1999 1.659.457 482.485 89.727 58.380.602 3.706.878 6,35% 3.837.073 173.160 65,725 46,7132 2000 1.720.930 505.771 91.516 78.972.347 5.329.906 6,75% 3.990.351 182.958 50,528 34,3267 2001 1.729.189 502.660 89.608 79.544.414 5.358.225 6,74% 4.025.685 177.539 50,609 33,1339 2002 1.780.174 513.094 87.675 82.629.067 5.608.717 6,79% 4.057.767 174.093 49,108 31,0397 2003 1.808.117 519.641 84.796 84.034.981 5.409.302 6,44% 4.140.738 165.500 49,274 30,5955 2004 1.896.244 560.643 90.376 88.244.954 5.613.659 6,36% 4.191.849 167.586 47,502 29,8532 2005 1.955.545 572.322 91.981 90.905.673 5.872.879 6,46% 4.182.321 170.930 46,007 29,1049 2006 2.034.734 585.602 96.287 93.246.963 5.932.767 6,36% 4.121.766 181.164 44,203 30,5362 2007 2.143.476 613.198 101.081 - - - - 2008 2.222.699 639.405 109.211 - - - - Ano

Valor Adicionado Pessoal ocupado Valor da Produção

Em R$ mil (em R$ milhões) (Em pessoas) (em R$ milhões)

Produtividade média

FONTE: IBGE (2009c).

NOTA: * Para 2008: resultados preliminares estimados a partir das Contas Nacionais Trimestrais - Referência 2000.

** Para 1995-2007, nova série das Contas Nacionais - Referência 2000, com retropolação até 1995. *** Para 1990-1994: Sistema de Contas Nacionais - Referência 1985.

**** Valores de 2006 deflacionados pelos rescpectivos deflatores implícitos disponíveis nas Contas Nacionais do IBGE.

Além disso, o enfraquecimento do papel do Estado como promotor do desenvolvimento econômico, via políticas fiscais e creditícias adequadas aos investimentos de longo prazo, pôs em xeque a performance da construção brasileira. A ideologia do “Estado mínimo” e as políticas neoliberais associadas ao Consenso de Washington debilitaram o setor produtivo nacional, não promoveram o tão esperado e propalado aumento da produtividade sistêmica da economia e, adicionalmente, comprometeram os orçamentos públicos nas três esferas de governo.

Essa análise é corroborada por estudo do MDIC, que afirma que:

na década de 90, o setor de construção brasileiro foi influenciado positivamente pelo Plano Real, pois a partir de 1993/1994 o setor cresceu ininterruptamente até 1998. A participação do setor no PIB nesse período passou de 8% para 10%. Por outro lado, a desvalorização do Real em 1999 prejudicou o setor, e a participação do setor no PIB decresceu substancialmente para um nível inferior ao de 1995 (MDIC, 2002).

Todos os indicadores de atividades da construção mostram que uma melhora relativa no desempenho setorial só ocorreu a partir de 2004. Pode-se associar este melhor resultado a

alguns fatores básicos: crescimento mais estável do PIB; níveis mais reduzidos dos juros nominais; e o surpreendente aumento da disponibilidade de créditos para o segmento imobiliário via recursos do SBPE e do FGTS. Ressalta-se que a flexibilização das regras do SFH e a implementação do Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), em 1997, permitiram a ampliação das fontes de recursos para a construção imobiliária nesta última década. A desregulamentação do SFH criou condições para o retorno do financiamento imobiliário direto ao mutuário, feito pelos agentes financeiros e não mais pelos construtores. Isto conduziu a uma ampliação do mercado de imóveis, na medida em que aumentou a oferta de crédito e liberou os construtores para suas atividades-fim (a construção). Segundo estudo da CBIC (1994, p. 8):

a criação do SFI, formulado sem as amarras da excessiva regulamentação do SFH, é uma das alternativas mais viáveis para o financiamento habitacional no país, pois representa uma maior eficiência às operações de crédito imobiliário e uma ampliação dos instrumentos de captação e formação de funding para o segmento de imóveis.

Uma economia em expansão constante, com maior oferta de crédito e juros em trajetória descendente, cria expectativas favoráveis nos agentes econômicos e reforça o ambiente mais propício aos investimentos em bens de capital. O Gráfico 4.2 mostra a expressiva recuperação da produção industrial de bens de capital destinados à construção a partir de 2004, o que sinaliza uma aposta positiva no desempenho prospectivo do setor.

0 50 100 150 200 250 1991 1992 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Insumos Típicos da Construção Civil Cimento e e clínquer

Artefatos de concreto, cimento e fibrocimento Bens de capital para a Construção

GRÁFICO 4.2 - Evolução da produção física industrial dos indicadores de atividades da construção pelo índice médio anual sem ajuste sazonal (Base fixa: média de 2002 =100) - Brasil - 1991 a 2008

FONTE: Pesquisa Industrial Mensal - PIM-IBGE.

Ressalta-se, contudo, que o setor cresceu entre 2004 e 2008 a uma taxa média de apenas 5,2% a.a., o que o deixa bastante aquém da performance dos anos 70, mas representa

pelo menos uma recuperação em relação às perdas dos cinco anos anteriores. Ademais, o crescimento setorial no período não se refletiu em acréscimos relativos à sua participação no produto nacional, que vem caindo interruptamente a partir de 1995. Se entre 1990 e 1994, a contribuição média do setor foi de 8% para o valor adicionado total da economia, de 1995 em diante esta participação ficou próxima dos 5%.

O custo social da opção por políticas econômicas neoliberais nas duas últimas décadas foi a diminuição dos investimentos produtivos, inclusive da construção, e a perda de postos de trabalho. No acumulado da década de 90, houve desaceleração no ritmo de ocupação tanto para o total das atividades quanto para a construção, que deixou de ocupar 229.122 trabalhadores pela queda no ritmo de sua produção. O patamar de ocupação no setor, que era de 3,936 milhões de pessoas em 1990, passou para 3,706 em 1999. Na atual década, o setor ocupa em média 5,589 milhões de trabalhadores.

TABELA 4.19 - Produto interno bruto a preços de mercado, formação bruta de capital fixo e taxa de investimento para o Brasil - Valores em R$ milhões a preços de 2006

FBCF cc FBCF

FBCF/PIB FBCFcc/PIB FBCFcc/FBCF PIB pm FBCF/PIB

1990 1.553.687 135.094 280.849 18,08 8,70 48,10 (4,35) (6,85) 1991 1.569.713 131.333 267.581 17,05 8,37 49,08 1,03 (5,70) 1992 1.562.384 122.590 249.865 15,99 7,85 49,06 (0,47) (6,18) 1993 1.635.271 128.667 265.676 16,25 7,87 48,43 4,67 1,59 1994 1.722.502 136.697 303.544 17,62 7,94 45,03 5,33 8,47 1995 1.798.582 136.712 325.673 18,11 7,60 41,98 4,42 2,75 1996 1.837.261 144.829 330.567 17,99 7,88 43,81 2,15 (0,63) 1997 1.899.274 157.943 359.436 18,92 8,32 43,94 3,38 5,18 1998 1.899.945 160.629 358.203 18,85 8,45 44,84 0,04 (0,38) 1999 1.904.773 154.026 328.844 17,26 8,09 46,84 0,25 (8,43) 2000 1.986.796 157.053 345.393 17,38 7,90 45,47 4,31 0,70 2001 2.012.885 153.983 346.899 17,23 7,65 44,39 1,31 (0,87) 2002 2.066.389 148.146 328.749 15,91 7,17 45,06 2,66 (7,69) 2003 2.090.083 139.754 313.646 15,01 6,69 44,56 1,15 (5,68) 2004 2.209.474 148.429 342.257 15,49 6,72 43,37 5,71 3,23 2005 2.279.286 149.980 354.666 15,56 6,58 42,29 3,16 0,45 2006 2.369.797 157.385 389.328 16,43 6,64 40,42 3,97 5,58 2007 2.504.101 181.579 468.984 18,73 7,25 38,72 5,67 14,00 2008 2.631.231 223.989 599.028 22,77 8,51 37,39 5,08 21,56

Variação real anual (%) R$ (milhões) de 2006

PIB pm

Período Participação (%)

FONTE: IPEA e IBGE.

NOTA: Valores de 2006 deflacionados pelos respectivos deflatores implícitos disponíveis nas Contas Nacionais do IBGE - Referência 2000.

A fraca performance da construção ao longo das últimas décadas certamente teve impacto negativo também na taxa de investimento do país. A preços de 2006, a FBCF como proporção do PIB ficou abaixo dos 19% durante os últimos 19 anos, com melhora relativa apenas em 2008, quando o patamar subiu para 22,8% (TABELA 4.19). O nível de investimento nacional é bem abaixo do crescimento do PIB, sugerindo um processo de descapitalização da economia brasileira. Os baixos investimentos dos vinte anos não têm sido

suficientes para o atendimento crescente da demanda, implicando “corrosão” do estoque de infraestrutura construído em décadas anteriores. “A taxa de investimento no Brasil se apresenta num patamar muito baixo, incompatível tanto com o padrão de desenvolvimento da economia brasileira como também levando-se em conta as necessidades de inversão num país jovem e com enorme potencial de crescimento” (TEIXEIRA, 2004, p. 8).

A crise fiscal do Estado, que reduziu o orçamento de capital e redundou em significativos cortes de investimentos públicos, alterou substancialmente a participação de entidades públicas nos investimentos em construção, conforme dados da Tabela 4.20. Se nas décadas de 60 e 70, o Estado compunha 20% e 18%, respectivamente, da formação líquida de capital em construção, e a partir dos anos 90 este percentual caiu para 15% ou menos. O subsetor de construção pesada, que é composto de obras viárias, obras de artes especiais, obras de urbanização e paisagismo, obras de montagem e obras de outros tipos, sustentado majoritariamente pela demanda pública, perdeu dinamismo com a crise financeira do Estado a partir da segunda metade da década de 80. O subsetor de edificações (residenciais e comerciais), mais dependente da demanda privada, também perdeu dinamismo nos anos 90, em função da recessão econômica e da desarticulação dos esquemas de financiamento habitacional. Contudo, é nítida a maior participação do setor privado na formação do capital da construção a partir dos anos 90 (MACIEL, 1997).

TABELA 4.20 - Estoque líquido de capital fixo total e da construção (residencial e não residencial), segundo a participação do setor privado e do setor público para o Brasil - Valores em R$ bilhões de 2000

não residencial residencial Privado Público Total Total Público Privado (1) (2) % em (2) % em (1)

1950-59 206 116 32 84 56% 16% 41% 67 49 100% 48% 1960-69 431 255 88 167 59% 20% 39% 171 84 100% 51% 1970-79 1.034 569 191 378 55% 18% 37% 406 163 100% 48% 1980-89 1.978 1.183 293 890 60% 15% 45% 830 353 100% 36% 1990-99 2.572 1.739 380 1.359 68% 15% 53% 1.180 559 100% 32% 2000-08 3.137 2.184 434 1.750 70% 14% 56% 1.409 775 100% 31%

Privado em % do ELCF Total Período ELCF

ELCF da Construção ELCF da Construção Total Público

FONTE: IPEADATA (2009).

Em resumo, as políticas macroeconômicas neoliberias adotadas no Brasil nas duas últimas décadas são responsáveis pelo desempenho pífio do setor de construção brasileiro. As decisões de investimento privado são formuladas com base nas expectativas de rentabilidade futura dos negócios, de modo que importa a relação entre o custo do financiamento e o retorno do investimento. Daí a importância fundamental do crescimento econômico estável, da disponibilidade e condição favorável de crédito, das taxas de juros baixas e do ambiente institucional adequado para viabilizar o financiamento dos investimentos de médio e longo

prazo. Além disto, com a desaceleração do crescimento econômico e a consequente crise fiscal e financeira dos governos, o fluxo de destinação de recursos para as despesas de investimento das administrações públicas e empresas estatais foi interrompido. E como resultado, a trajetória da construção brasileira no período tem sido volátil e distante da média histórica de seu crescimento na década de 70. Apesar do novo ciclo de expansão iniciado em 2004, a indústria de construção continua operando bem abaixo de sua capacidade produtiva e de seu nível histórico de emprego, uma vez que as obras e investimentos públicos sempre constituíram grande parte da demanda do setor.