BETWEEN 2006-2010 ABSTRACT
2. LİTERATÜR TARAMASI
A ideia de parceria se afina com os objetivos de eficiência, eficácia e efetividade, ressaltando que, tal relação de parceria deve ser entendida em três dimensões: a) técnica: que todos os parceiros tenham o mesmo objetivo, embora orientados por papéis e objetivos de tarefas diferenciados e claramente definidos; b) gerencial: que todos os parceiros estejam e se sintam em situação paritária em relação à capacidade potencial de influir nos rumos do trabalho e c) comportamental: que todos os parceiros se conheçam, se respeitem e atuem para encontrar em conjunto pontos de sinergia.23
A execução da Política de Assistência Social em todo país consiste em um arcabouço de ações diretas de competência do Poder Público e indiretas executadas pelas Organizações parceiras. Ambos os tipos de ações, diretas e indiretas, são voltados para a garantia e defesa de direitos, proteção social e vigilância socioassistencial viabilizados em serviços, programas e benefícios.
Particularizando a capital paulista, que enfrentou os vários percalços passados e presentes que permearam a realização competente desta política, como a falta de projeção e elaboração do Plano Municipal de Assistência Social e de criação do Fundo Municipal de Assistência Social e do Conselho Municipal de Assistência Social (COMAS), que só foram implementados a partir de 2002.
Tais percalços são expressões da direção neoliberal do Modelo econômico nacional e das várias gestões correntes no Brasil, em âmbitos federal, estadual e municipal, que optaram pela mercantilização dos direitos e das políticas sociais, com redução da intervenção do Estado diante dos impactos provocados pelo aprofundamento da desigualdade social.
Neste viés ressaltamos o papel crucial que tem a gestão política municipal que pode ou não se aproximar das demandas dos cidadãos, por meio da realização de Políticas Públicas ou de torná-las residuais.
23 CURTY, Ana Luíza. Citada no curso de capacitação (Mérito Social) ofertado pela equipe de
A capital paulista passou pelo contraste entre as gestões municipais Maluf/Pitta e Marta Suplicy. A primeira gestão tratou a Política de Assistência Social como resíduo, limitou e proibiu a participação dos técnicos nos “debates promovidos pelo legislativo e pelo Fórum Municipal de Assistência Social” (YAZBEK, 2004, p. 16). E, na segunda gestão, de Marta Suplicy, fomentou-se e assumiu o interesse pelas demandas populacionais, vistas nesta gestão como escopo da Política de Assistência Social, sendo que o chamado “CPF” (Conselho, Plano e Fundo) só foi assumido a partir desta gestão.
É sempre oportuno lembrar que São Paulo foi a última capital do país a realizar essa implantação, e as consequências desse retrocesso só não foram mais catastróficas pela interferência e organização da sociedade civil mediada pelo Fórum Municipal de Assistência Social na construção de propostas para a área. (YAZBEK, 2004, p. 16).
Dos marcos significativos criados nesta gestão tem-se a Lei de Parceria n° 13.153/2001, a qual sistematizou critérios para que organizações sem fins lucrativos pudessem operar em parceria com o Poder Público através de convênios no âmbito Municipal, submetidas antes à Audiência Pública (p. 85). Uma vez que não havia “uma política orientando os convênios, assim como [não havia] de modo geral a incorporação dos princípios e diretrizes da LOAS” (YAZBEK, 2004, p. 24).
Na capital paulista regulou-se também a diferenciação entre Organizações específicas e Organizações não específicas de Assistência Social, através do Certificado de Mérito Social, concedido após análise documental pautada na primeira Norma Técnica do Município para esta finalidade – NASsp 001/2003, alterada pela Portaria 005/SMADS/2012.
Definiu-se, assim, a concessão de Certificado de Matrícula às Organizações Sociais que prestam serviços socioassistenciais específicos da área de Assistência Social e concessão de Certificado de Credenciamento às Organizações não específicas, ou seja, que prestam predominantemente serviços de outras políticas públicas.
Os convênios entre a SMADS e as Organizações Sociais sem Fins Econômicos permitem a efetivação da parceria, superando a histórica lacuna de insuficiência de regulação.
de serem sem fins lucrativos e de se classificar como pessoas jurídicas de natureza privada de finalidade pública, então definidas como filantrópicas. O Primeiro Setor corresponde ao Estado, o Segundo Setor às empresas com fins lucrativos, e o Terceiro Setor24 a um conjunto diferenciado de Organizações Sociais, que não devem ser confundidas, ou caracterizadas como modelo único.
Eslarecemos, ainda, que nosso estudo trata das Organizações/Entidades Filantrópicas sem Fins Econômicos/Lucrativos que prestam serviços socioassistenciais sob conveniamento.
Destacamos que se fez necessário entendermos os significados e a relevância da regulação de “parceria” entre o Poder Público, na área de Assistência Social, e as Organizações Sociais Filantrópicas, para discernir da análise crítica de Silva (2010, p. 143) sobre as Organizações Sociais (OS), definidas pela Lei n. 9.637/98, atuantes na saúde, as quais “constituem estratégia de privatização, pelo repasse de recursos públicos a instituições privadas, pela possibilidade de contratação de servidores sem concurso público [...]”. Porém, este mesmo autor alerta que “as ONGs não substituem o Estado em sua missão intransferível de gestor de políticas públicas sob a perspectiva de justiça social” (SILVA, 2010, p. 150).
Salientamos que não serão objeto deste estudo as definições específicas da totalidade das Organizações Não-Governamentais, entendendo-se a relevância desta distinção, conforme quadro a seguir:
QUADRO III – Organizações não governamentais
Organizações sociais Organizações filantrópicas Organizações da sociedade civil de interesse público (terceiro setor)
Lei nº 9.637 de 15/5/98 Lei nº 9.732 de 11/12/98 Lei nº 9.790 de 23/3/99 Pessoa Jurídica Privada sem fins
lucrativos
Pessoa Jurídica Privada Sem fins lucrativos
Pessoa Jurídica Privada Sem fins lucrativos Ensino Pesquisa Científica Desenvolvimento tecnológico Proteção e preservação do meio ambiente Cultura Saúde Assistência social beneficente e gratuita a pessoas carentes, especialmente crianças, adolescentes, idosos e pessoas com deficiência
Prestação de serviços de pelo menos 60% ao SUS
Oferta vagas
integralmente gratuitas a carentes por entidades educacionais
Atendimento à saúde “de caráter assistencial”
Assistência social Cultura Educação gratuita Saúde gratuita Segurança alimentar Meio ambiente Desenvolvimento sustentável Voluntário Combate à pobreza
Novos modelos de produção, comércio, emprego e crédito
Promoção de direitos Assistência jurídica gratuita Promoção da ética, da paz, cidadania, direitos humanos, democracia e outros valores universais
Estudos e pesquisa Tecnologias alternativas
Contrato de Gestão
Ênfase no atendimento ao cidadão-cliente
Ênfase nos resultados qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados
Controle social das ações Certificado de Entidade Filantrópica Termo de Parceria Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Economicidade Eficiência Fonte: SILVA, Ademir A. da. A gestão da Seguridade Social Brasileira. (2010, p. 143).
No quadro acima a segunda coluna descreve características e informa a lei que define as organizações filantrópicas.
No quadro abaixo são arrolados os atos legais e normativos que contribuíram para elucidar a regulação de parceria, sobretudo a partir da Lei Municipal 13.153/2001, que é considerada marco de mudança radical na forma de formalização de parcerias.
QUADRO IV – Trajetória das relações de parceria na Secretaria de Desenvolvimento e Assistência Social25
ANO REGULAÇÕES COMPETÊNCIAS
1955 Criada a DASMU – Divisão de Serviço
Social do Município - Decreto 4.637 Competente para “preparar convênios para que fossem encaminhados e aprovados pela Câmara“ 1951-
1952
Criada a CASMU - Decreto 1.289/1951 e 2.001/1952
Comissão de Assistência Social do Município de São Paulo (primeiro órgão destinado à Assistência Social) 1966 Criada a SEBES – Secretaria de Bem
Estar Social - Lei 6.882
Cria um setor específico para o estudo dos convênios e definição de padrões para conveniamento
1986 SURBES (Superintendência do Bem Estar Social) e entidades sociais
Diretrizes e normas para estabelecimento de convênios com a SURBES
12/1988 Surge a proposta para a Política de Convênios
Normas e procedimentos técnico-administrativos para conveniamento
1991 Portaria 118/FABES/GAB Fornecimento dos subsídios para a instrução de expedientes de matrícula, credenciamento e processos de convênios, aditamentos e renovações
2000 Portaria 14/SAS/GAB Instituídas as diretrizes técnicas de ação para subsídio à formulação da Política de Assistência Social
2000 Portarias 15,16 e 28 Instituíam normas para celebração de convênios com a SAS, instruindo quanto aos procedimentos de solicitação de celebração e aditamentos e definindo os procedimentos para a obtenção de orientação da Divisão de Manutenção, quando houvesse necessidade de adequação do espaço físico
2001 Lei Municipal 13.153 Lei da Parceria na Assistência Social, trazendo uma mudança radical na forma de formalização de parcerias
2003 NASsp 001 Primeira Norma Técnica do Município
2009 Res. N° 109 do CNAS Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais 2011 Portarias 46 e 47/SMADS Tipificação Municipal da rede socioassistencial e
regulação de parceria da política de Assistência Social 2012 Norma Técnica Municipal dos serviços
socioassistenciais - Proteção Social Básica
Parâmetros técnicos necessários à execução do serviço socioassistencial conveniado
2012 Resolução Nº 568/COMAS-SP Inscrição no Conselho Municipal de Assistência Social - COMAS-SP
2012 Portaria Nº 005/SMADS Outorga de Mérito Social a entidade e organização de Assistência Social inscrita no Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS
Fonte: Curso de capacitação para supervisores técnicos. CAS Leste/SMADS, 2010. O quadro foi adaptado e complementado para os fins desta pesquisa.
Desta forma, sai do patamar da benevolência e favor para ser uma política pública afiançadora de direitos sociais, que de algum outro
modo eram negados aos cidadãos. Os principais desafios: Romper com as concepções tradicionais, conservadoras e
paternalistas, Assistência Social não faz milagres, seu enfrentamento reside na alteração do modelo econômico político da sociedade, visando uma proposta redistributiva que subordine o econômico ao
25 Elaboramos o quadro a partir de dados sistematizados pela SMADS e apresentados em curso de
capacitação pela equipe de planejamento da extinta CAS L/SMADS, aos técnicos supervisores, em 2010, material foi apresentado em slides (power point) sem constar referência bibliográfica.
social; Romper com a moral privada, patrimonialismo, favores, cartinhas e privilégios – construção de uma moral ética e pública.26
A partir da citada lei de parceria, a regulação pautou-se no reconhecimento da Assistência Social como política pública, para realizar os principais aspectos desta nova forma de democratizar a gestão:
caráter público da ação;
não discriminação da população atendida; publicidade e transparência;
cumprimento de padrões de qualidade;
respeito à dignidade e precedência da necessidade social em face ao rendimento econômico;
participação e controle social e complementariedade entre Estado e sociedade civil.
Vale refletir sobre as relações existentes na consolidação dos serviços socioassistenciais municipalizados, que ainda estão sem parâmetros técnicos e de custos para sua realização. Com base em Iamamoto (2010):
a municipalização da assistência apresenta algumas particularidades, já que, em geral, os gestores, na maioria privados e filantrópicos, não detêm acúmulo nessa discussão, sendo de difícil assimilação, por exemplo, a ideia de que as instituições de atendimento a crianças e adolescentes, mesmo quando filantrópicos, devem estar sujeitas ao controle social. (IAMAMOTO, 2010, p. 247). A exemplo, tem-se os serviços recentemente municipalizados na capital paulista: Clube da Turma (desenvolve atividades diversificadas de arte-educação), Enturmando Circo Escola (atividades de arte circense), SOS Bombeiros (atividades lúdicas oferecidas dentro dos quartéis do corpo de bombeiros), Convivendo e Aprendendo (desenvolvimento de atividades esportivas, artísticas e socioeducativas)27, vinculados à Política de Assistência Social.
26 Cf. NR. 25.