Kuruluş ve Tek Parti Dönem

Cumhuriyet yönetimi, Osmanlı devletinden sadece güçlü bürokratik yapı ve gelenek değil, aynı zamanda bu yapıyı, kendi imkânlarını geliştirmek için çalışan ve iktidar aracı olarak kullanan memur anlayışını da devralmıştır (Eryılmaz, 1998: 155). Özbudun

(1995) ise, Osmanlı’dan Cumhuriyet’e intikal eden en önemli mirasın; sivil-askeri bürokraside ortaya çıkan ve zamanla kurumlaşan siyasal iktidarı ele geçirme eğilimi ve bundan kaynaklanan “seçkinler politikasının egemenliği” olduğunu ifade eder. Zaten bilim adamlarının birleştiği nokta, “Kemalist Devrimi” yapan grubun asker ve sivil bürokrasiden oluştuğudur. Bu bağlamda, bürokrasinin gücü de iki taraflıdır: Birincisi, milli kurtuluş savaşındaki öncülüğü ve daha sonra iktidara el koyması olgusu; ikincisi ise, toplumda yüksek statüye sahip ve modernleştirme etkeni olan laik, batılı eğitim görmüş kişilerin başka iş alanı olmaması nedeni ile bürokrat olmaları olgusudur (Sevil, 1999: 111).

Cumhuriyet dönemi bürokrasisinin iki temel misyonu bulunmaktaydı. Birincisi, reformları geliştirerek devam ettirmek, yerleştirmek; ikincisi ise, ekonomik kalkınmada kamu bürokrasisinin öncülüğünü sağlamaktı. Reformları halka benimsetmekte temel misyon, kamu bürokrasisine verildi. Bu konuda, Cumhuriyet Halk Fırka’sından da yararlanıldı. CHF, asker-sivil bürokratların hakimiyetindeydi. 1935 yılında “parti” adını alan fırka, toplumca “bürokrasinin partisi” olarak da nitelendirildi (Eryılmaz, 2008: 137). Sivil-askeri bürokrasideki memurların Cumhuriyetin medeniyet ve siyaset anlayışına bağlı olması isteniyordu (Eryılmaz, 1998: 156). Bu amaçla, 1 Ekim 1922’de önemli görevler bekleyen Cumhuriyet bürokrasisinin sivil kanadı için bir kanun çıkartılarak sivil bürokrasi kadroları iptal edilmiş ve her bakanlığa kendi kadrolarını oluşturabilme imkânı verilmiştir. Bunun nedeni ise, Osmanlı geleneklerine bağlı sivil bürokratların işine son verip, Cumhuriyet devrimlerine sadık yeni bir bürokratik kadro oluşturmak istenmesidir (Göküş, 1999: 68). Atatürk’ün sivil bürokrasi konusundaki “güvensizliği”nin sebebi, Osmanlı’da çok sayıda bürokratın Padişaha körü körüne itaat ederek kişisel çıkarlarını pekiştirmek istediklerini düşünmesi olmuştur. Bu düşüncedeki bürokratların birçoğu Jön Türkler

döneminde “gerici ve faydasız” olarak görülüp işten çıkarılmıştı. Ancak bunlardan bir kısmı bir şekilde yeniden görevlerine dönmeyi başarmışlardı (Heper, 2006: 103).

Cumhuriyetin kuruluşundan itibaren bürokratik kadro ikili bir yapı oluşturmuştur; milliyetçi genç bürokratların yanında, Bab-ı Ali’den gelen bürokratlar vardı. Bürokrasinin milliyetçi kanadı, reformcu gayretlerinde her zaman Bab-ı Ali kanadını kendilerine muhalif buldular. Bu arada, İstanbul’daki memurların da Ankara’ya gelmek konusunda -aynen diğer ülkelerin elçiliklerinin olduğu gibi- pek de istekli olmadıkları görülmektedir. İstanbul’daki kamu görevlileri Ankara başkent olduğunda bile görev kabul etme konusunda tereddüt etmişlerdi (Heper, 2006: 106). Buna rağmen, Özbudun, askeri bürokrasinin %93’nün, sivil bürokrasinin ise %85’inin imparatorluk dağıldıktan sonra Cumhuriyet’e hizmet etmeye devam ettiklerini vurgulamaktadır (Sayın ve Çınar, 2007: 449).

Bürokrasinin altın yıllarını yaşadığı tek parti döneminde, planlanan reformların uygulamaya aktarılmasında, büyük ölçüde içişleri Bakanlığı bürokrasisi kullanılmıştır. 1935 yılında toplanan CHP kongresinde, devlet parti özdeşliği resmen kuruldu. İçişleri Bakanı, resmen CHP’nin Genel Sekreteri olurken il valileri de partinin il başkanları haline gelmiştir. Aynı durum ilçelerde de yaşanmıştır. Mülki görevliler, bir yandan da siyasi işlerle de meşgul olmuşlardır. Türkiye'de bürokrasinin altın dönemi olarak adlandırılan 1923-1950 yıllarıarasında Cumhuriyet’i kuran siyasi kadrolarla bürokratlar arasındaki yakın ilişki, onlara hayli yüksek bir toplumsal mevki, itibar ve refah sağlamıştır (Çanaklı, 2007: 51).

Başlangıçta askeri bürokrasi, daha sonra parti bürokrasisi sivil bürokrasiden daha etkili iken, 1930’lardan sonra sivil bürokrasinin gücünde önemli bir artış olduğu

dikkati çekmiştir. Bu dönemde sivil bürokrasinin toplumdaki ve siyasal sistemdeki ağırlığı nedeniyle bürokratik yönetim geleneği doruğa ulaşmıştır. Devletin değişik kademelerindeki bürokratik elit, siyasi güç verilince, asker-memur kökenli adaylar, meclise seçilme olanaklarını geliştirdiler. Memur kökenli üyeler, Tek Parti dönemi boyunca TBMM’de en büyük meslek grubunu oluşturmuştur. Aynı dönemde hükümet üyelerinin önemli bir kısmı da asker-memur kökenliydi. Üst düzey makamlarda görev alanların çoğu, Mülkiye mezunlarından oluşmaktaydı. Bu özellik meclise de yansıdı. İlk on mecliste bürokrat kökenli üyelerin %68’i Mülkiyeliydi (Eryılmaz, 2006: 140). Frederick Frey tarafından Türk siyasi elitleri üzerinde yapılan bir araştırmaya göre; 1924-1950 yılları arasında meclisteki lider kadronun II. Mecliste %66, III. Mecliste %61, IV. Mecliste %60, V. Mecliste %65, VI. Mecliste %61 ve VII. Mecliste %50 oranında bürokratların ağırlıkta olduğu görülmüştür (Şahin, 1998: 151).

Eisenstadt’ın öngörüsü ile benzeşen bir başka gelişme, 1929 Ekonomik Buhranı nedeniyle, bürokrasinin ekonomik yaşamda da etkinlik kazanması olmuştur. Liberal ekonomik politikaların yaşadığı başarısızlık sonrasında dünyanın geneli için de geçerli bir politika olarak kabul edilen Keynesyen yaklaşım ve devletin ekonomiye müdahalesi olgusu ülkemizde “Devletçilik” şeklinde bir yeni politika ve bakış açısı geliştirmiştir. Böylelikle devlet, üretim ve denetim bakımından da etkin bir hale gelmiştir. Belirli alanlarda temel mal ve hizmet üretecek kamu işletmeleri (Sümerbank, Etibank, Toprak Mahsulleri Ofisi gibi) kuruldu. Bürokratlar, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin kurulması ile birlikte, sanayi kuruluşlarının yöneticileri olarak kalkınma faaliyetleri ile doğrudan ilgilenmeye başladılar. Bu dönemde, özel sektör ortadan kaldırılmadı aksine, girişimci bir orta sınıfın oluşturulmasına imkân hazırlandı. Eryılmaz (1998: 157-158), merkezi bürokrasideki (Maliye, İçişleri ve Dışişleri) bürokratların prestij ve güçlerinde bir

azalma söz konusu olmadığını ileri sürer. Bilakis, dönemin bürokratları, kamu düzenini korumak, vergileri toplamak gibi klasik devlet işlevleri yanında sosyal ve kültürel hizmetler, ekonomik kalkınma ve gelişme faaliyetleri ile birlikte siyasi sürece doğrudan katılma imkânı elde ettiler; kamu politikalarının oluşturulması ve yürütülmesinde aktif rol aldılar.

1950’li yıllara doğru ülkede memurların sayısı hızla artarken, gelirleri ise düşmektedir. Bu arada gelişen bir tüccar sınıfta oluşmuştur. Memurların gelirlerinin azalmasının yanında Batılı modern yaşam biçiminin gerektirdiği giyim-kuşam ve diğer bir takım ihtiyaçlar nedeniyle de oldukça zor durumda kalan bir bürokrat sınıfı da oluşmaktadır. Bernard Lewis, bu durumu şöyle nakletmektedir (Çanaklı, 2007: 51):

“Devlet memuriyeti, orta öğrenimli her Türk’ün artık en büyük rüyası olmaktan çıktığı

gibi, gelinlik kızları olan bir Türk baba için de genç bir memur en aranan damat değildi.”

Heper (2006: 69), bu dönemin Türk bürokrasisinin Hegelci bir görünüm arz ettiğini ifade eder. Özellikle Atatürk’ün seçimini Hegelyen bir devletten yana yaptığını söylerken, İnönü’nün (bu sırada Başbakan) ise, devleti bürokratikleştirmekten yana tavır aldığını ileri sürer. İnönü’nün Cumhurbaşkanlığının ilk döneminde, cumhuriyet reformlarının koruyuculuğunun sadece bu yolla sağlanacağı düşünülmektedir.

Kuruluş ve Tek Parti dönemi açısından söylenebilecek bir özellik de -aslında Tanzimat’tan bu tarafa geçerliliği olan- toplumda sivil bir aydın sınıfın olamaması nedeniyle bürokrasiye bir tür aydın rolü oynamak zorunluluğunun doğmuş olmasıdır. Özerklikten yoksun, devletle bağımlı olan ilişki sonucunda, topluma rehberlik edecek ve değişim ve dönüşüm için katkı yapacak aydın sınıf, resmi aydın sınıf (entelijansiya) olmuştur. Resmi niteliği ile öne çıkan bu aydın grup, sahip oldukları bürokratik-seçkinci

yaklaşım sebebiyle değişimin yukarıdan aşağıya (devletten topluma) doğru olması gerektiği düşüncesindeydiler (Duran, 2007: 171-172). Türk modernleşmesi, farklılaşma ve çoğulculuk üzerinde yükselen sivil toplumun girişimci ve yaratıcı gücü üzerinde yükselmemiş, asker ve sivil bürokrasinin gücü üzerinde yükselmiştir. Özbudun bu olguyu açıklarken, “modernleştirici devlet görevlileri” kavramının işlevsel olabileceğine vurgu yapmaktadır. Böyle bir anlam kazanmasıyla da, Kemalist devlet, seçkinlerin değerler sistemi ve merkeziyetçi yapısı itibariyle “jakoben” diye nitelendirilebilir (Sevil, 1999: 112).