Bürokrasi Yaklaşımları

Mouzelis (2003), klasik bürokrasi literatürünün gelişmesindeki katkıları doğrultusunda bürokrasi kuramlarını üç grupta ele almıştır: Marxist görüş, Weber ve Robert Michels. Dikmen (2006) ise, bürokrasi kuramlarının en temel anlamda değerlendirilmesi halinde iki farklı kaynaktan beslendiğini ileri sürer: Weberyen kuram ve Marxist kuram. Şahin (1998) ise; Hegelci Yaklaşım, Marxist Yaklaşım, Weberyen kuram, Elitist Bürokrasi Kuramları ve Çağdaş yaklaşımlar şeklinde daha ayrıntılı bir gruplandırma yapmıştır. Eryılmaz (2008), bürokrasi kuramlarını, Karl Marx Düşüncesinde Bürokrasi, Liberal Düşüncede Bürokrasi, Bürokrasi ve Kapitalizm, Bürokrasi ve Oligarşi, Weber’in Bürokrasi Teorisi şeklinde ana başlıklarla ele almayı tercih etmiştir. Bu çalışmanın yöntemi de daha anlaşılır bir durum oluşturacağı düşüncesiyle ayrıntılı bir gruplandırmayı tercih etmek olmuştur. Buna göre; Hegelci Bürokrasi Kuramı, Marxist Bürokrasi Kuramı, Weberyen Bürokrasi Kuramı, Seçkinci Bürokrasi Kuramı ve Çağdaş Bürokrasi Kuramları şeklinde ele alınmıştır.

Hegel’in bürokrasi kuramı anlamını kurumların özel çıkarları ile devletin genel çıkarları arasındaki mücadeleden almaktadır. Bürokrasi, toplumun özel menfaatlerini (bu özel menfaatler; meslekler, ticari ortaklıklar ve belediyeler tarafından temsil edilmektedir) devlet tarafından temsil edilen genel menfaatlere dönüştürme aracıdır. Hegel’e göre devletin temel işlevi, toplumun üyelerinin ortak çıkarlarını savunmaktır. Toplumda iki sınıf bulunmaktadır. Bunlar: “Mutlak” ya da “evrensel sınıf” ve “ticari sınıf”. Hegel’in bahsettiği bu “mutlak” ya da “evrensel sınıf”, bürokratlardan oluşmaktadır (Heper, 1983: 292).

Hegel’in analizinde sivil topluma olumsuz bir anlam yüklenmiştir. Hegel’e göre sivil toplum, bireyler arasındaki çatışmaların merkezinde yer alan özel bencillik alanıdır. Sorgulanamaz ve kaçınılmaz bir aşama olarak kabul edilen devlet, sivil toplumun özünde var olan çatışmaları kontrol edebilen, uzlaştıran kuşatıcı bir mimaridir. Başka bir deyişle Hegel için devlet, bireylerin özel ve ortak menfaatlerini gerçekleştirmede dışsal bir organizasyondur. Hegel’in devlet algılamasında bürokrasi, genel iradeye ve yarara sahip, toplumun özel istek ve çıkarlarına hâkim bir konumdadır. Görüldüğü gibi Hegel’e göre bürokrasinin birincil işlevi, sivil toplumun gözetemediği genel yararın savunucusu olmaktır (Eryılmaz, 2008: 22-23).

Bürokrasinin siyasetteki rolü, kapitalist toplumlardaki devlete ilişkin Marxist tartışmaların temel konusunu oluşturmaktadır. Buna rağmen bürokratik süreçler ve yapıların ayrıntılarına gereken önem verilmemektedir. Marx, makalelerinde iki bürokrasi görüşünü ele almaktadır. Bu görüşlerden birisi bürokrasiyi, egemen sınıfların çıkarlarını koruma aracı olarak diğeri ise, bir güç aracı olarak görmektedir (Şahin,1998: 37).

Marx, Hegel tarafından ileri sürülen devlet bürokrasisinin özelden genel çıkarlara geçişi mümkün kılan bir geçit konumunda olduğu görüşünü reddetmektedir. Çünkü devlet genel çıkarları değil sivil toplumun bir parçası olan hakim sınıfın çıkarlarını temsil eder. Bu bakış açısıyla bürokrasi, çok spesifik ve özel bir sosyal grup oluşturur. Bu grubun varoluşu, toplumun sınıflara bölünmüş olmasına bağlı olmakla birlikte kendisi bir sosyal sınıf değildir. Daha kesin olarak bürokrasi, devletin kendisi gibi, hakim sınıfın diğer sosyal sınıflar üzerindeki hakimiyetini sürdürmede kullandığı bir araçtır. Bu şekilde belirli bir düzeye kadar bürokrasinin geleceği ve çıkarları, devlet ve hakim sınıfın çıkarlarıyla sıkı bir şekilde ilişkilidir. Bürokrasinin varlığı ve haklılık gerekçesi bunlara bağlıdır. Kapitalist

toplumda bürokrasinin gerçek görevi, tüm topluma sınıf ayrımı ve hakimiyetini sürdürmeyi ve bütünleştirmeyi sağlayacak bir düzen empoze etmektir. Aynı zamanda diğer bir görevi de, kendisini sömüren ve sömürülenler arasına koyarak bu baskıyı maskelemektir. Öte yandan, bürokrasi kapitalist sınıfın bütünleşik bir parçası olmadığından, yöneticileriyle arasında çatışmayı mümkün kılan bir özerkliği mevcuttur. Bu çatışma, daima mevcut güçler ve üretim ilişkileri tarafından belirlenen bazı sınırların ötesine geçemez (Mouzelis, 2003: 10).

Bürokrasiyi inceleme yaklaşımı açısından Lenin de, Marx’ın düşünce çizgisini takip eder ve bazı yönlerini daha da aydınlatır. Örneğin daha ayrıntılı olarak, bürokratik sistemin aşamalı olarak çöküşünün, proleter diktatörlüğünün kurulmasıyla başlayacağına inanmaktadır. Bürokrasiye karşı mücadele, devrimin ilk hedeflerinden olmalıdır. Lenin, “Devlet ve Devrim” adlı eserinde bunu gerçekleştirmenin aşamalarını açıklar (Şahin, 1998: 39-40):

 Her kamu görevlisinin seçilebilme ve her an görevden alınabilme yönteminin olması,

 Memur ücretlerinin normal işçi ücret seviyesine çekilmesi (indirilmesi),

 Kontrol görevlerinin daha basitleştirileceği bir sistem yaratılması.

Lenin, devrim sonrası bürokratik yapının çöküş eğilimi göstermediğini bilakis hızla büyüdüğünü fark etmiştir. Bunu da sosyalizmin tam olgunlaşmamasına bağlamıştır. İç savaş ve ekonominin kötü durumunun da bunda kısmen payı olabilir. Dahası işçi ve köylüler arasındaki sosyalist olmayan üretim ilişkileri, hala bir miktar mevcut olan burjuvazi ve feodal zihniyete sahip Çar yanlısı bürokratlar yüzünden bürokrasi güçlenmek için uygun bir ortam bulmaktadır. Fakat Lenin’e göre, bu bürokratikleşmeyi önleyecek

çare, ekonomik gelişme sağlanınca otomatikman ortaya çıkacaktır. Uzun vadede, artan sanayileşme bürokrasi karşısında galibiyeti getirecektir (Şahin, 1998: 40).

Troçki’nin bürokrasi ile ilgili olarak yazdığı dönemde bürokratikleşme süreci, bir diktatör olarak Stalin ile zirveye ulaşmış ve teori ile gerçek arasındaki mutabakat oldukça farklı bir şekil almıştı. Bürokratik canavarın kökleri, çok daha derindeydi ve Devrimden sonraki ilk birkaç yılda aranmalıydı. Troçki’ye göre, özellikle tarım yönü ağır basan bir ülkede sosyalizm mümkün değildi. Çünkü, böyle bir ülkenin genel yapısı, zayıf sanayisi sosyalist bir siyasi süper yapının gelişmesini engelleyecektir. Bu şartlar altında bürokrasinin ortadan kalkmak yerine kuvvetlenmesi şaşırtıcı olmayacaktır. Eğer karşı devrim tehlikesi ortadan kalkmışsa da, yasal ya da politik bir rejimin uygun olmayan araçlarla empoze edilmesi korkunç bir baskı gücünü gerektirmişti. Bu baskı görevini ise, parti bürokrasisi üstlenmişti. Lenin döneminde insanların hizmetinde olması gereken bir araç karakterinde olan bürokrasi, Stalin’in gelişiyle bu özelliğini yitirmişti. Parti ve devlet bürokrasisi arasındaki ayrım ortadan kalkmış, Sovyetler tüm özerkliklerini kaybetmiş ve bütün güç nihai olarak işçilerden parti aygıtına ve sonunda Stalin’e geçmişti. Ancak, baskın özelliği ve kast benzeri yapısına rağmen Troçki, Sovyet bürokratlarının yeni bir sosyal sınıf oluşturacaklarına inanmamaktadır. Çünkü bir sosyal sınıfın daima üretim alanında kökleri vardır. Oysa Sovyet bürokrasisinin böyle bir özelliği yoktur. Daha çok politik bir karaktere sahiptir (Mouzelis, 2003: 15-16).

Weber, bürokrasi konusunu sistematik olarak ilk inceleyen kişi olan Alman sosyologtur. Günümüzde Weber ismi, bürokrasi kavramıyla adeta bütünleşmiştir. Modern kamu yönetimi, siyaset soyolojisi ve işletme bilimi, çağdaş örgütleri incelemek için hareket noktası olarak Weber’in bürokrasi modelini seçmektedir. Bu bürokrasi modeli, örgütlerle

ilgili çalışma yapan birçok bilim adamı için bir başlangıç noktası ve esin kaynağıdır (Eryılmaz, 2008: 44).

Bürokrasi olgusunu, toplum içi güç ilişkilerinden ve toplumun genel siyasal yapısından çıkarak açıkladığı için Marxist yaklaşımla yöntemde benzeşen, ama gerek sorunu yerleştirdiği genel düşünsel çerçeve, gerekse sorunlara getirdiği çözümler açısından onunla temelde ayrılan Weberyen bürokrasi görüşü, çağdaş devletin siyasal rejimi ne olursa olsun, hangi siyasal ve toplumsal değişmelere uğrarsa uğrasın, bürokrasinin toplum ve devlet hayatında gitmemecesine kök saldığı varsayımına dayanmaktadır. Max Weber biçimsel örgütleri, “meşru sosyal kontrol sistemlerinin” bir parçasıolarak incelemiş, bürokratik örgütü, otoritenin ortaya çıkış biçimi olarak tasarlamıştır. Max Weber, kuvvet ve ikna gibi diğer sosyal etkileme biçimlerinden ayırdığı otoriteyi,“belli bir grubun belli bir kaynaktan çıkan emirlere itaat etme olasılığı” şeklinde tanımlarken; gücü ise, emirlerin kabul edilmesini sağlamak şeklinde tanımlamıştır. Ayrıca Weber meşruluğu da güç kullanımının kabulünü sağlamak olarak tanımlamaktadır. Otorite, bu iki unsurun (güç ve meşruluk) bir bileşimidir. Weber’in otoriteyi sınıflandırması, uygulanan güçten ziyade meşru kılma kaynağı ve türüne göre yapılmıştır. Weber’e göre her bir otorite türü, otoriteyi kullanmak için farklı idari araçlar kullanmaktadır (Belet, 2008: 13-14). Weber, ortaya çıkış sebeplerine dayanarak otorite kavramıyla ilgili üç tip geliştirmiştir (Sevil, 1999; Eryılmaz, 2008): Geleneksel otorite, Karizmatik Otorite, Yasal otorite. Bürokrasi kuramının oluşturulmasına önemli olan Weber’in bu otorite türlerinin ayrıntılarına bu çalışma kapsamında yer verilmemiştir.

Seçkinci (elitist) bürokrasi yaklaşımları olarak; Robert Michels’in “Oligarşi’nin Tunç Kanunu”, Bruno Rizzi ve “Bürokratik Kollektivizm”, Gaetano Mosca

ve “Yönetici Sınıf Yaklaşımı” ve son olarak da Pareto ve “Siyasal Elit” yaklaşımları sıralanabilir (Mouzelis, 2003; Eryılmaz, 2008; Belet, 2008).

Mouzelis (2003: 33), Burnham’ın Yönetsel Devrim Kuramının az çok Rizzi’nin fikirlerinin genişletilmiş hali olduğunu dile getirir. Burnham’ın görüşüne göre, teknolojik gelişim, siyasi alandaki gibi ekonomide de büyük ölçekli örgütlerin büyümesi, eski yöneten sınıfı (burjuva, özel mülk sahipleri) üretim araçlarını denetlemeden aciz kılmaktadır. Sayıca azalan bu sınıfın bazı ülkelerde hala yasal mülkiyeti olsa da ekonominin etkin kontrolü ve ardından gelen güç yöneticilere (örneğin üretim işletmecileri, koordinatörler, devlet teşkilatının idarecileri) geçmektedir. Tarihi evrimin daha ileri düzeylerinde, üretim araçlarında özel mülkiyet sistemi kaldırılmış ve devlet mülkiyeti kurulmuştur. Bu şekilde üretim araçlarının kontrolü, devlet bir nevi kendi mülkiyetleri olan yöneticilerin eline verilir. Son olarak, dünyadaki güç mücadelesinden habersiz de olsa yönetsel sınıfın yükselmesiyle onun nihai hakimiyetini doğrulayan yeni ideolojiler gelişmeye başlar. Bu bakış açısından, Leninizm-Stalinizm, Faşizm-Nazizm, yeni düzencilik ve değişik teknokratik ideolojiler, henüz tam şeklini almamış bu yeni yönetsel ideolojiye dönük yaklaşımlardan ibarettir.

Bennis, Weber’in geliştirdiği bürokratik yapıyı, endüstri devrimi esnasındaki örgüt ve firma faaliyetleri için yararlı bir toplumsal oluşum olarak görmüş, fakat bu oluşumun 20. yüzyıl koşullarına ayak uyduramaması sonucunda işlevselliğini yitirdiğini ileri sürmüştür. Gerçekten de Weber’in yaşadığı çağda (1864-1920), örgütlerin çoğu; bürokrasinin temel karakteristikleri olan örgüt büyüklüğü ve insan sayısı, istihdamdaki bireylerin vasıflı-vasıfsız olabilmeleri, basit bir kitle üretim teknolojisi ve basit bir ürün ya da çıktı özelliklerini taşımaktaydı. Gelecekteki örgütlerin yaşamlarını; çevresel koşulların,

nüfus özelliklerinin ve bir takım iş değerlerinin etkileyeceğini ve bunların sonucunda örgütsel değişmelerin kaçınılmaz olacağını ileri sürer (Şimşek, 2008: 55-56).

Bürokratik örgüt yapıları ve modern örgütler üzerinde çalışmalarda bulunan Victor A. Thompson (1969: 15), bürokratik örgütlerin karakteristik özelliklerinden biri olan uzmanlaşma sonucunda, her üyenin kendini bürosunun önemli ve vazgeçilemez elemanı olarak görüp gururlanma yoluna gittiği fikrine ulaşmıştır. Thompson, “büropatoloji” olarak tanımladığı bu tür örgütsel hastalığa yakalanan yöneticilerin, uygulamalarında otoriter ve katı bir yaklaşım gösterdiklerini, iş görenlerini küçük bir performansla örgütün ancak rutin işlemlerini yerine getiren ve örgütsel amaçların planlanması ve başarılmasında fazla önem taşımayan üyeler olarak gördüklerini ileri sürmüştür.

Yönetimin işleyiş kanunlarını mizahi bir biçimde ortaya koymaya çalışan Northcote Parkinson ve Laurance Peter’in yazında “Parkinson Kanunu” ve “Peter İlkesi” olarak bilinen çalışmalarından sadece söz edilerek geçilecektir1.