Uma das discussões que aquecia os debates para a formação do projeto republicano nas reuniões do PRP era a questão da autonomia estadual e municipal na tomada de decisões e construção de políticas públicas. No início, as atribuições da província e do município já estavam fixadas em bases orçamentárias rígidas. O federalismo como principal diretriz do projeto republicano era a forma pela qual a autonomia estadual se completaria por meio da formação de uma receita própria, capaz de dar suporte financeiro às realizações que o governo buscava efetivar. A autonomia municipal seria paulatinamente conquistada e seria importante na formulação da Constituição Republicana. A difícil conquista da autonomia municipal refletia o peso da Província em todas as decisões quanto às realizações no campo das intervenções urbanas. Cabia ao governo provincial a quase totalidade da arrecadação provincial e os instrumentos legislativos e jurídicos sobre os assuntos da capital da província. As decisões que a Câmara queria tomar nesse período como, por exemplo, a aprovação do Código de Posturas deveria ser remetida previamente à Assembléia Provincial (SIMÕES JUNIOR, 1990: 25).
As Câmaras Municipais, no início do Império, prosseguiram com as atribuições anteriores, como o alinhamento e traçado das ruas, executadas pelos engenheiros militares responsáveis pelas obras públicas municipais. A Constituição de 1828 indicou uma nova organização institucional sem definir muito bem a relação entre província e município. Estabelecia, no entanto, que haveria em cada província um presidente nomeado pelo imperador e que uma lei designaria as suas atribuições, competência e autoridade. Da mesma forma, estabelecia que, em todas as cidades e vilas, haveria Câmaras às quais competia o governo econômico e municipal das mesmas. A profusão na criação de vilas e cidades no Império exigiu uma regulamentação para um maior controle local. O Ato Adicional de 1834 definiu, por exemplo, que o município seria entendido pelo seu poder de polícia e economia, polícia no sentido administrativo e não judicial. Era importante que o município tivesse controle do seu território, mas não era jurisdicional, o que significava submeter-se às leis e decretos provinciais, já que era constitucionalmente proibido de aprová-los.
A necessidade de controle dos municípios e vilas exigiu a aprovação de uma lei logo em seguida à promulgação da Constituição de 1828, estabelecendo as principais atribuições das Câmaras Municipais, no âmbito da polícia e economia das povoações: alinhamento, limpeza, iluminação e desempachamento de ruas, cães e praças, conservação e limpeza de muralhas feitas para segurança dos edifícios, prisões públicas, calçadas, pontes, fontes, aquedutos, chafarizes, poços, tanques e quaisquer outras construções em benefício comum dos habitantes, ou para decoro e ornamento das povoações. Também era responsável pelo esgotamento de pântanos e quaisquer estagnação de águas infectas, sobre edifícios ruinosos, construção, reparo e conservação das estradas, caminhos, plantações de árvores para preservação de seus limites e comodidade dos viajantes. Só em 1834 é que o Ato Adicional à Constituição traria as atribuições concernentes às províncias, configurando-lhes uma posição mais central na definição das políticas urbanas responsabilidade pela justiça territorial e guardas policiais; escolas menores de instrução pública e bibliotecas públicas; jardins e hortos botânicos, passeio público e iluminação; professores e empregados de saúde; vacinação, catequese e colonização; paróquias; socorros e despesas ordinárias e concursos; casas de misericórdia, expostos e seminários; casas de prisão com trabalho, reparos e construção de cadeias e sustento de presos pobres; obras públicas de interesse e serviço da província, reparos e igrejas matrizes. (SIMÕES JUNIOR, 1990: 25).
Ao longo do período imperial, as províncias foram ganhando novas atribuições. Em São Paulo, os relatórios provinciais apresentavam funções bem mais complexas e abrangentes como o saneamento das várzeas e limpeza dos rios; construção de pontes, estradas e estradas de ferro; abastecimento de água potável nas cidades; construção de edifícios públicos, cadeias, teatros, escolas e hospitais; iluminação pública, jardins e hortos botânicos, abertura de ruas, contenção de encostas, transporte público (SIMÕES JUNIOR, 1990: 27). Muitas destas permaneceriam até o final da Primeira República, competindo ao governo estadual a maior parte das obras e serviços que diziam respeito ao desenvolvimento urbano de cada uma das localidades dos estados. Esta situação era pouco confortável aos municípios que promoviam, de certa forma, a sua expansão urbana através do traçado e extensão de novas ruas, dependendo, por outro lado, das intervenções estaduais para a complementação da infra-estrutura.
Embora as atribuições das províncias tenham permanecido praticamente intocadas durante a República, o problema das competências se acirraria no momento em que a autonomia de ambas as esferas passou a ser disputada do ponto de vista financeiro e institucional. O desenvolvimento urbano das localidades durante o período republicano, colocaria em evidência a complexa relação entre estado e municípios, nas reivindicações, nas prioridades dos investimentos, no condicionamento para a aplicação dos recursos (critérios pelos quais cada município se credenciaria para receber determinada quantia para realizar obras urbanas). É certo que, conforme afirma TELAROLLI (1981), a autonomia municipal sofreu um grande golpe com promulgação da Constituição de 1891, que, contrariamente às intenções iniciais do projeto republicano, iniciava um processo que iria se desdobrar durante a Primeira República, caracterizado pelo progressivo domínio estadual nas localidades através da troca de favores, repasse de recursos para obras estratégicas, e centralização do poder político, antes definido somente pelo coronelismo. Com o amadurecimento da República, o uso da violência pelo poder estadual nas eleições municipais tornava-se prática, revelando uma atitude ambígua entre a outorga de direitos políticos às localidades e o uso da força para coibir qualquer mudança de composição política vigente.
As leis orgânicas municipais é que dariam a tonalidade administrativa dos municípios na República. Já em 1890, o decreto estadual 13, disporia sobre a administração municipal, precursor das leis orgânicas. Interessante notar que o discurso que acompanhava a sua instituição enfatizava o que o PRP trazia na sua legenda:
“...a tutela administrativa exercida durante mais de meio século sobre os municípios, só tem produzido o entorpecimento e a penúria na sua vida econômica’, que era necessário, segundo a ‘índole do regime recentemente proclamado’, confiar aos municípios a capacidade de gerirem seus próprios negócios; que somente a descentralização, com a autonomia municipal conseguiria ‘despertar as energias locais.”
(TELAROLLI, 1981: 36)
Esse decreto estabelecia que, até a promulgação da Constituição Federal, os governos municipais seriam exercidos pelos Conselhos de Intendência e que viriam a estar, assim como as Câmaras Municipais, sujeitos à chancela do poder estadual, que tinha plenos poderes para anular os atos municipais, deliberar ou cassar posturas municipais que fossem contrárias às leis do estado, da Nação ou prejudiciais aos interesses do município, Estado ou Nação. (TELAROLLI, 1981: 40). Tudo isto seria confirmado pela Constituição estadual de 1891, que mudava um pouco a idéia de autonomia concebida pelo decreto 13. A primeira Constituição
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republicana promulgada foi a de 1890, no governo de Jorge Tibiriçá, quando ocupou a presidência do Estado por meses. Não aceita pelos parlamentares, foi substituída pela Constituição de 1891 que, embora constantemente alterada em aspectos pouco expressivos ao longo dos anos36, permaneceu como a principal
carta legal do estado durante toda a Primeira República.
Uma das grandes alterações que a primeira Constituição sofreria, após o processo constituinte, tratou justamente do regime municipal. A primeira estabelecia, pelo artigo 57, que era da competência do município organizar o orçamento de sua receita e despesa e, em geral, promover e zelar por tudo quanto se referisse a sua vida econômica e administrativa, uma vez que não infringisse as leis federais e estaduais, nem ofendesse direitos de outro município. A segunda desdobraria tal artigo em dois, o 54 e o 55. O primeiro estabelecia que as deliberações e atos do governo municipal só poderiam ser anulados pelo Congresso, quando contrários às Constituições Federal e Estadual; quando ofendessem direitos de outros municípios ou quando fossem exorbitantes das atribuições do governo municipal. O segundo, que o presidente do Estado, no intervalo das sessões legislativas, poderia suspender, em qualquer dos casos do artigo antecedente, a execução das liberações e atos municipais. Esse dispositivo parece ter sido bastante utilizado, já que muitas vezes o município era impedido de aplicar novas formas de arrecadação. Muito embora a Constituição tivesse estabelecido que através de uma lei ordinária, o município teria máxima autonomia governamental e independência econômica para sua efetivação, o mesmo ficou limitado a poucas possibilidades arrecadatórias, já que os impostos de importação e exportação de produtos estavam restritos ao âmbito federal e estadual, respectivamente. A ocasião de um empréstimo efetuado a Santos para a realização de obras de saneamento logo nos primeiros anos da República, em 1889, demonstra bem o que significou essa limitação.
Em junho de 1889, a Assembléia Provincial aprovou o empréstimo até a quantia de 1.000.000$000 à Câmara Municipal de Santos para o saneamento da cidade, devido a uma grave epidemia que assolou a cidade naquele ano. Para a realização deste empréstimo, a Câmara deveria criar um imposto municipal, com aplicação ao serviço da dívida. Em ofício de agosto de 1889, o Barão de Jaguará, então Presidente da Província, pediu à Câmara que criasse tal imposto, habilitando-a, com isso, a contrair o empréstimo. A Intendência, munida de autorização para proceder ao empréstimo, iniciou a execução de obras emergenciais, com base na criação de um imposto sobre carvão em pedra importado. As obras começaram a ser realizadas por administração até que a nova Intendência (após a instalação do governo provisório), ao tomar posse, suspendeu-a, percebendo que estava comprometendo recursos por um empréstimo que não se realizaria, já que o imposto criado e oferecido, além de ser insuficiente, era de aplicação exclusiva da União e, portanto, inconstitucional. Assim se manifestava a Intendência em relação ao problema:
“Cumpria, pois a Intendência a procurar outros impostos para a garantia do empréstimo de 1.000 contos prometidos pelo Estado.
Dificílima lição esta!” (SANTOS, 1891: 41)
Paralisadas as obras, o Conselho de Intendência resolveu formar uma Junta de Higiene Municipal para que procedesse à elaboração de um plano de saneamento para a cidade, antes de realizar qualquer obra que comprometesse o ínfimo orçamento municipal. Embora sofrendo pressões com a impossibilidade de efetivar as obras emergenciais, a Câmara acertava em aguardar a elaboração do orçamento municipal, pois
consignaria ali os impostos adequados aos serviços do empréstimo. No entanto, a dificuldade de instituir qualquer novo imposto impossibilitou a sua efetivação. A criação de impostos municipais era uma medida extremamente impopular e todos os projetos deste tipo eram veementemente recusados pelos representantes da Associação Comercial local que, não só exerciam forte pressão contrária como eram eles mesmos, participantes ativos do governo local, ocupando assentos ou vinculados aos vereadores mandatários. Além disso, a própria Constituição Estadual de 1891 e a Lei Orgânica nº 16 (que dispunha sobre a organização administrativa municipal), dedicaram um capítulo regulamentando o controle dos eleitores sobre as deliberações das autoridades municipais, através de Assembléias, que uma vez formadas por um terço do número total e aprovação de dois terços, poderiam anular qualquer decisão tomada pelas autoridades. O resultado foi ausência de intervenções que pudessem conter as epidemias, que dizimariam centenas de pessoas nos anos seguintes.
Os municípios encontravam subterfúgios para sair da inércia financeira a que estavam sujeitos. A saída era, muitas vezes, criar taxas ou impostos ilegais, procedimento muito comum durante a Primeira República. Essa atitude representava não só uma saída possível às crises financeiras e de gestão a que estavam submetidos, pressionados a prestarem serviços sem a contrapartida financeira, principalmente aqueles assolados por epidemias. Em 1903, o Secretário Luiz de Toledo Piza e Almeida, via a gravidade da questão:
“Não é possível, tratando-se de atos que podem ter tamanha influência sobre as condições econômicas de Estado, deixar que as municipalidades os pratiquem sem outras restrições que as que existem atualmente e que não têm podido impedir que as Câmaras Municipais criem sobre a produção, quer do próprio município, quer dos outros, impostos vexatórios e até proibitivos, dificultando e impedindo a livre circulação dos produtos.” (SÃO PAULO, 1903:20)
Em 1907, novamente, o Relatório da Secretaria de Agricultura apontava para tais irregularidades. Embora as municipalidades estivessem proibidas terminantemente de tributar os produtos do município, alguns tributavam diretamente o café, o açúcar, o álcool, o algodão, o fumo, as aves e outros produtos. Assim se manifestava o Relatório:
“Várias edilidades sobrecarregam a produção, impondo aos compradores e exportadores de café e outros gêneros alimentícios nacionais, a pretexto da indústria e profissões, elevadas taxas e às vezes redobram o rigor, tributando a propriedade territorial.(...)
Alguns municípios como Santa Branca e Rio Claro, cobram 10% e 5% sobre o valor da propriedade (imposto sobre transmissão de propriedade), ilegalmente, já que compete ao estado cobrá-lo.” (SÃO PAULO,
1907: 76)
Como medida de contenção destas ilegalidades, o governo resolveu solicitar a criação de uma comissão permanente no Senado que investigasse todas as leis municipais criadas, mandando revogar as disposições ilegais e as tributações irregulares. O Governo ainda tentava justificar a postura das municipalidades, uma saída formalmente elegante:
“É preciso ponderar que o motivo dos excessos tributários dos municípios não é tanto o desejo de iludir as leis estaduais, para avolumar as rendas locais. É antes e principalmente a falta de uma delimitação exata das esferas tributárias, só traçadas com precisão na recente lei de organização municipal, que ainda não veio a tempo de ser observada nos documentos municipais em que baseamos o nosso estudo.” (SÃO PAULO,
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Outro aspecto da limitação municipal para criar sua “independência econômica”, dizia respeito às concessões de serviços públicos e cobrança das taxas correspondentes. O fato do governo estadual ser responsável, constitucionalmente, pela realização de diversas obras e serviços, permitia-lhe receber pelas taxas cobradas, como era o caso, por exemplo, dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgoto. O “privilégio” estava muito bem amarrado institucionalmente já nos primeiros anos da República com as leis de concessão em favor da União e estados. A instituição da Lei nº 30, de junho de 1892, que regulava a concessão de estradas de ferro no território do estado é um bom exemplo desse quadro. Aliás, tal lei, já seguia as prerrogativas dispostas pelo Decreto Federal 109, de outubro de 1892, o qual fixava a competência dos poderes federais e estaduais para resolverem sobre vias de comunicação, fluviais ou terrestres, entre a União e os Estados, ou destes entre si. Tal Decreto definiu que era de exclusiva competência dos poderes federais resolver sobre o estabelecimento das vias fluviais ou terrestres, constantes do plano de viação adotado pelo governo, assim como todas as outras que futuramente fossem, por decreto emanado do Poder Legislativo, consideradas estratégicas. Os demais casos seriam de competência restrita dos poderes estaduais. O Decreto também garantia ao interesse dos estados, qualquer outro tipo de via de comunicação.
Os municípios, na busca de recursos, também criavam concessões para serviços públicos, como foi o caso da telefonia. Em 1911, a Secretaria de Agricultura apurava irregularidades em concessões feitas por municípios a linhas intermunicipais. Assim se pronunciava o relatório:
“Engenheiros da repartição fiscal percorreram o estado procedendo inquérito sobre as condições técnicas e legais das linhas existentes. Continuaram a ser feitas, pelas municipalidades, concessões de linhas inter-municipais, em geral com privilégio, o que motivou como costume a intervenção da repartição fiscal no intuito de esclarecê-las.” (SÃO PAULO, 1912: 184)
As medidas sugeridas pelo Secretário de Agricultura eram, nesse caso, tornar conhecida aos municípios, a Lei 11, de outubro de 1911, que regulava o estabelecimento das linhas telefônicas no Estado. Para isso, expediu circular aos municípios com o impresso da lei e cláusulas que acompanham os decretos de concessão, pedindo observância à mesma. A intolerância com os municípios recaía na justificativa técnica, já que o município não era competente para fiscalizar a instalação das linhas:
“Com o desenvolvimento do Estado vai se aumentando de modo notável este meio de comunicação, acentuando-se cada vez mais a necessidade de se aperfeiçoar a instalação e funcionamento dos serviços que na maior parte das linhas existentes deixa muito a desejar pela má qualidade do material empregado, pequeno diâmetro dos fios, isoladores impróprios, linhas mal conservadas, além de pessoal pouco apto.” (SÃO PAULO, 1912: 184)
Esta atitude, além de revelar uma posição centralizadora do governo estadual, refletia a imposição de uma política, muitas vezes rígida, proibindo que os municípios participassem, de alguma forma, da infraestruturação do estado. Pode-se supor que esse posicionamento não era apenas de ordem técnica (atribuindo a centralização à pouca capacidade técnica do município), como quase sempre justificavam os relatórios da Secretaria de Agricultura, mas sim uma imposição legal para que o Estado tivesse controle das empresas concessionárias e pudesse garantir a monopolização de algumas, como é o caso da “City of Santos Improvements”, que manteve o monopólio sobre os serviços de abastecimento de água em Santos até o ano
de 1953. O resultado, contudo, não era dos mais satisfatórios, sendo visível que o governo estadual não conseguia a eficácia necessária para tratar de problemas locais. Assuntos que eram de competência exclusiva do governo estadual não chegavam aos poderes municipais, que, no entanto, tinham que tratar do desenvolvimento urbano local, aprovando leis de regulação urbanística, códigos de postura e instituindo melhoramentos urbanos que dependiam do investimento estadual. Algumas medidas para dar maior clareza às atribuições do estado e dos municípios, caminharam para a descentralização de alguns serviços e obras. Após a promulgação da Constituição, em 1891, a relação do poder estadual com os municípios passou a se reger por uma Lei Orgânica, assim como por outras leis ordinárias que dispunham sobre a justiça, à polícia e o sistema eleitoral.
A primeira Lei Orgânica, nº 16, de dezembro de 1891, determinou os fundamentos da organização municipal. A grande mudança que se efetivou com ela foi o estabelecimento de uma branda autonomia para as Câmaras Municipais. Mas a sua instituição, como instrumento decorrente da Constituição estadual, que exigia a organização dos municípios através de lei ordinária, não parece ter sido consensual já que o espírito que presidiu a sua elaboração foi o de que deveria ter uma vigência transitória (TELAROLLI, 1981: 48). Somente em 1906, outra Lei Orgânica substituiria a de 1891, demonstrando que tal espírito não contagiava de maneira tão abrangente os parlamentares interessados na autonomia municipal. Aquela primeira Lei Orgânica (1891) estabeleceu que o mandato dos vereadores seria de três anos, além de um posto de executivo, escolhido por eleição indireta anual entre os vereadores, denominado de Intendente, com exceção para Campinas, Santos e São Paulo, autorizados a eleger seus prefeitos. (TELAROLLI, 1981: 60). Já a lei de 1906 estabeleceu a distinção entre vereadores e prefeito, nome que adotou para chefe do executivo municipal e determinou que a administração dos municípios se faria pelas Câmaras compostas de vereadores, cujos mandatos seriam de quatro anos, e não mais de três, com renovação bienal em parceria com um prefeito e sub-prefeito, escolhidos por eleições através do voto direto. Tal disposição durou pouco, pois já em 1907, outra Lei Orgânica entrou em vigor, determinando que o prefeito seria eleito não mais por voto direto, mas indiretamente pelos vereadores, com exceção para os municípios da Capital, Santos e Campinas, onde a escolha se daria pelo sufrágio direto (TELAROLLI, 1981: 60).
O interesse do governo estadual pelos assuntos de alguns municípios colocava-o à frente das intervenções. Santos, Campinas e São Paulo, como centros estratégicos da política regional do governo estadual, seriam controlados pelo PRP e o mecanismo de troca de voto, diferentemente de outros municípios, cujo controle sobre as Câmaras era mais direto, através das Comissões Executivas do Partido. A tonalidade do interesse era proporcional à importância econômica que cada municipalidade tinha e o controle político de cada uma delas expressava-se no grau de intervenção do governo estadual. Mas este tipo de interesse não era uma novidade do governo republicano. A República só permitiu que as bases institucionais para que isso ocorresse fossem consolidadas. Em 1870, por exemplo, metade do orçamento da província foi gasto com o embelezamento da cidade de São Paulo, demonstrando o interesse do governo provincial em desenvolver a