Cumhuriyet Dönemi

A Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas foi organizada para que o estado pudesse promover um desenvolvimento econômico compatível com as riquezas geradas pelas atividades agrícolas, de forma articulada e gerenciada. Embora fosse responsável por toda a infraestruturação do território, da implantação das estradas de ferro ao abastecimento de água das localidades do interior, não foi ela quem iniciou o processo de infraestruturação pelo estado. O governo republicano herdou do Império a responsabilidade pela sua modernização e promoção de políticas “desenvolvimentistas” no sentido de imprimir ao estado a capacidade de gerar riquezas e promover a principal atividade agroexportadora do país. Este cenário já estava definido no governo provincial de São Paulo da segunda metade do século XIX, de acordo com o avanço da base material, com os novos sistemas de transporte, pelas ferrovias e de todo um novo sistema de produção, com a instalação de indústrias fabris.

Em 1862, a Província de São Paulo preocupava-se com a instrução e a segurança públicas, a repartição de terras públicas, a colonização da província e os aldeamentos indígenas. Iniciaram-se neste ano, as primeiras negociações para a instalação das ferrovias, numa discussão que se resumia às subvenções e garantias condizentes com a sua instalação. A Província preocupava-se ainda com assuntos de estrito interesse municipal, como era o caso da manutenção do Jardim Público da Luz. Assim se manifestava o relatório a respeito:

“Não se pode desconhecer as imensas vantagens que a Província pode colher da conservação e prosperidade de um estabelecimento de tal ordem: quando mesmo o público o tivesse em conta exclusivamente, ser lugar destinado para os agradáveis e higiênicos passeios de todas as classes, ainda assim seriam compensados os prejuízos e sacrifícios que faz a província, com o seu custeio, porquanto em uma capital como esta, onde são raros os gozos lícitos para a grande massa da população, é mais que útil e necessário a existência do Jardim Público.” (SÃO PAULO, 1862: 44)

A década de 1870 trouxe algumas mudanças para a organização dos governos provinciais em decorrência de um expressivo desenvolvimento material, pois a província já contava com algumas estradas de ferro instaladas e outras obras de infra-estrutura planejadas, como estradas e pontes, edifícios públicos, a iluminação pública da capital, as obras de abastecimento de água potável, às quais o governo procurava estudar um contrato. Em 1870, o governo tentava reformar a Repartição de Obras Públicas criada em 1868. Dizia o Inspetor Geral de Obras Públicas no ano de 1872, João Pedro de Almeida, que o Regulamento inicial a que a Repartição estava adstrita não satisfazia às exigências do serviço, resultando falta de homogeneidade nas determinações e nos trâmites por que passavam seus negócios. Ressentia-se, o Inspetor, de que preciosos recursos fossem gastos na construção de estradas, pontes e edifícios, os quais, desprotegidos de uma prudente conservação, tornavam-se em pouco tempo, imprestáveis. Dizia ainda que os engenheiros não se sentiam estimulados a trabalhar nas repartições públicas, preferindo prestar serviços nas comissões particulares mais rendosas. Mas por outro lado, o entusiasmo pelo sucesso material se fazia sentir:

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Florescia outrora esta cidade sob o influxo benéfico e auspicioso de um considerável comércio externo. As estradas de ferro estancaram esta copiosa fonte de riqueza. Ficou então predestinado a uma nova e fecunda direção industrial

As manufaturas e os grandes estabelecimentos fabris despontam já como poderosos recursos de transformação econômica.

Sobressai entre eles a fábrica de tecidos, em construção ainda, porém já indicando sua elevada importância, de propriedade do Major Diogo Antonio de Barros.(...)

Há no paulista fecundíssima atividade. Sua eficácia porém só se manifesta em vastas empresas, depois de um exemplo grandioso de utilidade, justificada pela evidência e magnitude dos resultados.

Está a confirmação na interessante perspectiva que oferece hoje a Província, animada pelo espírito de associação e pelo variado desenvolvimento de suas linhas férreas.

Um outro elemento de prosperidade, de interesse patente e imprescindível, consiste na fundação de colônias nas imediações desta capital para aperfeiçoamento da pequena indústria agrícola. Suas condições topográficas e uma longa experiência justificarão esta imperiosa necessidade e desafiam a ação benéfica do legislador.

Uma colônia em tais condições disporá de meios para abastecimento desta e de outras capitais em próxima e rápida comunicação pelas linhas férreas, e que não gozam, com abundância, dos gêneros alimentícios e de consumo diários.

Servirá também para útil emprego de muitos colonos importados pela Companhia de Colonização e Imigração desta Província em virtude do contrato celebrado com o governo imperial em 28 de novembro de 1871, além de prestar-se a proveitosas ocupações dos nacionais, que, por falta de espontaneidade, serão compelidos pela ação direta da polícia administrativa.(...)

Lembrarei o Decreto 3.784, de 16 de Novembro de 1867, que formula as condições orgânicas das colônias do Estado, e que poderá ser aproveitado em grande parte na execução integral da autorização que me for outorgada.

Presidido pelo mesmo pensamento de auxílio ao município da capital, submeto à consideração da Assembléia o justificado empenho com que a Câmara respectiva solicita um crédito para suas urgentes necessidades.” (SÃO PAULO, 1872: 10-11)

Por esse discurso, é possível perceber que muitas das linhas programáticas sobre as quais a Secretaria de Agricultura trabalharia já estavam traçadas pelo governo provincial do Império. A idéia do desenvolvimento industrial e fabril, a conexão pelas linhas ferroviárias e o estabelecimento de núcleos coloniais, com a implementação da indústria agrícola e produtora de variados produtos oferecidos ao mercado interno e externo era um projeto que efetivamente o governo republicano colocaria em prática. Neste período, uma modernização já tomava conta das instituições monárquicas, ainda que sob uma estrutura administrativa pouco adequada aos novos modelos. As cidades ganhavam contornos cada vez maiores e o censo de 1872 apontava para uma população escrava na capital de apenas 12% da população total (www.scielo.br). Já no início da década de 1870, muitos núcleos coloniais particulares estavam fundados, demonstrando que uma nova forma de organização produtiva começava a se expandir. O controle da ordem pública também era uma preocupação do governo provincial na época. Em 1873 o governo despendia altas quantias para controlar as fugas de escravos e manter a ordem. Nada disto, porém, impedia que o governo começasse a investir em novos serviços e obras. Em 1875, durante o governo de Sebastião José Pereira, foi assinado o contrato com a Companhia Cantareira de Águas e Esgotos para a realização do abastecimento de água da capital, pela canalização dos mananciais na serra da Cantareira. Após reforma na Repartição de Obras Públicas, assim se manifestavam os diretores da Repartição, engenheiros Fernando de Albuquerque, Alberto Saladino Figueira de Aguiar e Joaquim Leocádio:

“Não obstante, desde logo, tornou-se evidente a necessidade de adotar-se a mais importante daquelas medidas complementares, sem a qual certas e especiais disposições do mesmo regulamento serão por muito tempo adiadas em sua execução: é essa medida, a classificação das estradas da província, segundo a ordem de sua importância relativa, quer se as considere em relação aos centros produtores, ou portos de mar a que elas servem, quer às diversas estações das estradas de ferro a que elas devam atingir, considerando-se ainda aquelas que já existem e outras novas, cuja abertura ou construção reclamam interesses públicos. Tomo, pois, em nome desses interesses, a liberdade de pedir a atenção de v.exc. para este assunto.

Da adoção dessa importantíssima medida resultará não só a grande vantagem de conhecer-se até onde chegar a ação governativa e de onde deva começar a das municipalidades, como também resultaria grande economia para os cofres da província, pois que não continuarão estes a acorrerem às despesas de reparações ou construções de estradas, que somente servem a pequenos interesses e a zonas limitadíssimas, como também, com os recursos que daí resultarão, poder-se-ía tratar de ir tornando normais e de primeira ordem (rodagem) muitas das atuais estradas que, sem dúvida, pela sua importância, quer absoluta, quer relativa, serão classificadas como estradas provinciais. Bem discriminadas as estradas, que por sua importância ou pelas suas circunstâncias devam ser consideradas – estradas provinciais – será de conveniência e quiçá imperiosa necessidade subdividi-las em estradas de 1ª e 2ª ordem, determinando-se assim a preferência na realização de seus melhoramentos ou sua construção.” (SÃO PAULO, 1878: A6-2)

Neste ano, seriam formados seis distritos para a realização de obras públicas, demonstrando uma preocupação em “regionalizar” os investimentos necessários, situação que permaneceria até o início da República. Em 1884, nova reformulação ocorreu, sem produzir grandes alterações. Nos anos seguintes, muitas das repartições que depois seriam incorporadas à Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas já estavam formadas. A própria Repartição de Obras Públicas já fazia a execução das obras do estado, como a construção e reparo de estradas, construção e reparo de pontes, cadeias e grupos escolares, os sistemas de água e esgoto, obras de saneamento, além do controle das ferrovias de concessão estadual. Em 1886, o governo criou a Comissão Geográfica e Geológica, no intuito de explorar o território com finalidades econômicas. Naquele ano, já estavam formadas a Inspetoria de Terras e Colonização, em substituição a uma Comissão da Inspetoria Geral de Terras e Colonização, criada pelo governo federal e a Estação Agronômica de Campinas, estas agregadas à Secretaria de Governo, que era, ao lado da Secretaria de Instrução Pública, a principal Secretaria nos anos finais do Império.

Em 1889, no governo de Prudente de Morais (entre 1889 e 1891), houve a extinção da repartição que cuidava das obras públicas do estado e a organização da Superintendência de Obras Públicas. Para tal reformulação, o governador convidou o eng. Antônio Francisco de Paula Souza, que ocupava, na época, o cargo de Inspetor Geral da Companhia Ituana de Estradas de Ferro. Esta organização, que se transformaria em essência na Secretaria de Agricultura, Comércio e Obras Públicas em 1892, reuniu, sob uma única direção, os diversos serviços concernentes às obras públicas, “afim de impulsioná-las e dirigir sob vistas mais uniformes e homogêneas do que antes.” (SÃO PAULO, 1890: 192). O Decreto nº 6, de 27 de dezembro de 1889, criava a Superintendência que passava a ter as seguintes competências:

ƒ Dirigir e fiscalizar as obras públicas do estado;

ƒ Fiscalizar os serviços das estradas de ferro e os das empresas sujeitas por lei ou contrato à inspeção e fiscalização do estado;

ƒ Demarcar, dividir e aplicar as terras públicas do estado; ƒ Inspecionar as Colônias do estado;

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Este Decreto teve como complemento um outro, de janeiro, extinguindo a então Repartição de Obras Públicas, os lugares de engenheiros fiscais da Província e regulamentando os diversos serviços a cargo da nova Superintendência. A partir desta organização, uma série de repartições que se encontravam dispersas, passaram a ser aglutinadas em um único órgão do governo estadual, composto por uma diretoria e quatro seções, responsáveis por todas as obras do estado. À primeira seção competia responder pelas estradas de rodagem, pontes e balsas; a segunda, pela construção de casas para as Câmaras Municipais, cadeias e outros edifícios; a terceira, pela fiscalização de estradas de ferro e outras empresas, assim como pela a inspeção das colônias do estado e a quarta, pela Comissão Geográfica e Geológica. A estrutura de cargos da Superintendência compunha-se de um diretor e secretário, nomeados diretamente pelo governador. Os chefes das respectivas seções, nomeados pelo governador e indicados pelo diretor e os cargos de engenheiros, ajudantes, auxiliares e amanuenses, por proposta dos chefes de seção. A partir de 15 de janeiro de 1890, Antonio Francisco de Paula Souza passou a ocupar o cargo de diretor da Superintendência, nomeando engenheiros empregados antes nas companhias ferroviárias, como foi ocaso do engenheiro Francisco Homem de Mello, que era engenheiro da Companhia Mogiana.

Assim que assumiu, Paula Souza tomou várias providências. Uma das primeiras foi a organização de um arquivo com todos os documentos existentes na extinta Repartição de Obras Públicas, além de documentos remetidos pelos engenheiros fiscais das estradas de ferro, facilitando a busca das informações de cada contrato. Ao organizar os documentos, Paula Souza se deparou com a precariedade dos instrumentos de engenharia existentes, muitos sem condição de uso, o que prontamente o levou a adquirir novos e modernos aparelhos vindos da Europa, condizentes com a técnica moderna. Dizia Paula Souza a respeito:

“Tais instrumentos, não sendo muito conhecidos pelos engenheiros nacionais, tive de fazer instruções que facilitassem o seu uso.

Estas, sendo um tanto longas, levou-me a transformá-las num pequeno tratado prático de taqueometria, que acha-se quase concluído e que só não servirá de guia nos serviços a cargo da Superintendência, como também poderá servir para um círculo maior de engenheiros.

Igualmente verificou-se que os aparelhos fotométricos existentes na Repartição de Obras Públicas há muitos anos, não eram utilizados e estavam estragados. Sendo de grande importância para a fiscalização do serviço de iluminação pública que os agentes fiscais possam, independentemente dos aparelhos que possui a Companhia, examinar a intensidade e qualidade do gás fornecido, vos representei a respeito e por Portaria de n. 32 de 9 de maio autorizastes-me a despender a quantia de Rs 3.000$000 na aquisição dos aparelhos necessários (...).” (SÃO PAULO, 1890: 198)

Outra questão apontada por Paula Souza referia-se ao planejamento das obras, apontando para a inadequada aprovação das verbas relativas às estradas, pontes, passagens pela Assembléia Provincial, sem que antes fossem analisados os seus estudos detalhados. Muitas eram realizadas sem que pudessem ser pagas pelo orçamento, já que o planejamento orçamentário não seguia o das obras. Ao modificar o sistema, o engenheiro anunciou que não contrataria obra alguma sem o prévio exame e o seu competente orçamento detalhado. Assim se manifestava:

“Creio que, segundo este processo, se conseguirá finalmente obter obras regulares, e desaparecerá esse grande número de pequenas verbas que forneciam uns consertos ilusórios e que reunidas, formavam uma parcela considerável, que anualmente era gasta em pura perda.

Felizmente, cortastes radicalmente com o antigo sistema de esfacelamento do orçamento para estradas e pontes, incluindo no orçamento vigente uma só verba a do § 1, capítulo 1º de Rs 300:000$000 para

as obras de estradas e pontes do Estado, e ficando assim a aplicação a fazer-se ou a consertar-se, conforme as razões que fossem ministradas ao governador e conforme o critério administrativo deste. Mais um passo importante para a realização de boas estradas no Estado, foi o alvitre que adotastes de não conceder verbas para todos os consertos e conservação de estradas ou pontes que não tivesse uma utilidade realmente geral para o Estado.

Convinha discriminar-se bem os limites que devem existir entre a estrada do Estado, e que, portanto deverá estar a cargo deste e as estradas de interesses mais municipais e que não devem, portanto, pesar aos cofres do Estado.

A distinção que adotastes de estradas de exportação geral parece que é a que melhor determina e limita essas duas classes de estradas: e foi esse ponto de vista que serviu-me de guia nas instruções que fornecia a meus auxiliares, quando se tratava de examinar qualquer delas, afim de ordenar o seu estudo e elaboração dos orçamentos concernentes ás obras reclamadas.

Uma das principais vantagens dessa discriminação será a grande redução no número de estradas as quais o Estado terá de concorrer e assim permitir que as do Estado não só sejam melhor estudadas e examinadas, como também melhor dotadas.” (SÃO PAULO, 1890: 201)

Dois aspectos merecem ser destacados neste discurso de Paula Souza. Primeiramente, implementava-se na sua gestão, um controle mais rigoroso das obras de engenharia, no tocante ao detalhamento e gerenciamento de sua execução, tanto do ponto de vista técnico como da viabilidade financeira, o que permite afirmar que se efetivava, com o engenheiro, um planejamento da produção material do estado diretamente vinculado ao orçamento e à capacidade de investimento do governo. Paula Souza passava a definir prazos para a conclusão de todas as obras, além de determinar que só seriam iniciadas aquelas que pudessem ser concluídas com os recursos fixados em orçamento. Outro aspecto refere-se à adoção de critérios mais rigorosos para a definição daquelas obras que realmente eram de interesse estratégico para o estado, como, por exemplo, as “estradas de exportação”, deixando à responsabilidade dos municípios a execução daquelas de interesse local. A visão quanto a uma descentralização administrativa na realização das obras é outro aspecto relevante da análise dos apontamentos de Paula Souza. O engenheiro defendia que tanto o serviço de iluminação pública, como o de água e esgotos eram de natureza municipal. À municipalidade, portanto, competia contratá-los e fiscalizá-los. Pensava, então que a determinação de manter os contratos sob fiscalização do estado, era por uma questão de cautela pelos interesses públicos:

“Por isso, e pelo motivo de não convir ao regime provisório atual, fazer tão profundas alterações na administração pública, veio este serviço a ser fiscalizado pela terceira seção desta Superintendência.(...)

Todavia, há conveniência em liquidar-se quanto antes a questão de prazo deste contrato e estudar- se bases mais regulares para o novo contrato, visto que o vigente ressente-se da inexperiência do tempo em que foi feito, e além de omisso em muitos pontos, contém determinações relativas a preços, capacidade iluminativa de combustores, etc., que devem ser alterados.” (SÃO PAULO, 1890: 203)

Se a questão da iluminação a gás já era uma questão local, a adução de água para a capital e outras localidades era estritamente, do ponto de vista de Paula Souza, uma atribuição que extrapolava os limites da competência estadual:

“Mais que o serviço de iluminação pública, é de sua natureza um serviço municipal o de abastecimento de água e esgotos de uma cidade.

Enquanto que a indústria da fabricação de gás é uma daquelas que requer conhecimentos especiais de seus gerentes, não só para obter melhor produto, como principalmente melhor aproveitamento os produtos acessórios, e portanto, requer da parte de seus gerentes o interesse que só os proprietários podem ter para suas propriedades, o serviço de abastecimento de água e de esgotos, exigindo todavia

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conhecimentos especiais para projetar e realizar as obras necessárias, é de tal natureza uniforme e constante que pode muito bem ser dirigido por pessoas que não tenham imediato interesse nele.

É por isso também que a experiência tem demonstrado que o serviço de iluminação pública é sempre melhor executado por uma companhia, do que quando administrativamente realizado por empregados municipais, e que o contrário se dá com o serviço de água e esgotos.

O abastecimento de água e o serviço de esgotos não só é da competência municipal por sua natureza, como conviria mais aos interesses dos municípios que ele fosse dirigido por funcionários municipais.

Infelizmente, entre nós, tem-se querido fazer desse serviço essencialmente de higiene pública de máxima importância, uma exploração mercantil.

À título de acautelar os interesses públicos, foram feitos os contratos de 9 de outubro de 1885 e 7 de abril de 1877 com a então Província de São Paulo para esse serviço pela Companhia Cantareira e Esgotos. Esse acautelamento dos interesses públicos foi, porém, de tal natureza, que hoje o Governo não encontra em todas as cláusulas daquele contrato uma só que inabilite esta Companhia de vexar quanto quiser o público, que todavia é quem lhe fornece elevados dividendos.” (SÃO PAULO, 1890: 205)

Antonio Francisco de Paula Souza continuaria relatando a variedade de obras e serviços que estavam sob a administração do estado e que, para ele, eram de total competência municipal, como a construção do novo viaduto do Chá e a viação urbana. A mercantilização dos serviços públicos, na entrega de importantes serviços a companhias que privilegiavam o lucro fácil, como era o caso da Companhia Cantareira e Esgotos, foi por ele apontada como um grave problema, que deveria ser atacado pela nova administração republicana. Paula Souza combatia os vícios do governo monarquista anterior. A construção de novas bases legais pelo governo republicano poderia ser uma saída. O liberalismo produziria melhores efeitos, por exemplo, para a gestão das estradas de ferro. Tendo trabalhado na construção de estradas de fero nos Estados Unidos, Paula Souza tinha o exemplo de como a sociedade norte-americana havia se organizado para expandir a infra-estrutura do país. Na verdade, o engenheiro atacava o sistema de monopolização que os decretos de concessão e subvenção mantinham para aqueles serviços estratégicos:

“Pelo apenso junto vereis a quantidade e a diversidade das concessões de privilégios que foram