Kendini Yüceltme

No início de 2013, poucos meses após a posse do prefeito Fernando Haddad, a imprensa noticiou o um processo licitatório para a construção de vinte mil moradias no centro de São Paulo através de uma parceria público-privada, a PPP de Habitação do Programa Casa Paulista1 _{do Governo do}

Estado de São Paulo. As habitações seriam construídas prioritariamente nos perímetros de ZEIS 3 e seriam viabilizadas com recursos privados, subsídios federais do PMCMV e com recursos com- plementares dos governos estaduais e municipais. A Prefeitura de São Paulo entraria como parceira concedendo um aporte de vinte mil reais por unidade habitacional.

O que a princípio parecia ser o melhor dos mundos - um projeto que reunia todos os consensos do bom urbanismo2 _{(incluindo quadras abertas, ruas sem muros, comércios nos térreos, mistura de}

rendas, etc.) aliados à necessidade emblemática de ocupar as áreas subutilizadas do centro da cidade com habitação social - foi se revelando como uma estratégia de potencializar a produção do mercado imobiliário em áreas mais acessíveis, (por estarem demarcadas como ZEIS) mas com alto poder de valorização, sem garantir a permanência dos moradores pobres do centro e sem a previsão de qual- quer tipo de controle social das intervenções.

A primeira Audiência Pública, realizada no dia 25 de março de 2013, foi direcionada ao empreen- dedor imobiliário, sem a participação do público alvo ou dos moradores das áreas de intervenção, já que não houve divulgação. O público icou limitado, quase que exclusivamente, aos funcionários do governo do Estado e da PMSP e empreendedores imobiliários, com meia dúzia de pessoas ligadas aos movimentos sociais e à universidade. Uma audiência meramente protocolar, que descumpriu até mesmo o formato determinado para as audiências públicas, que é conceder o direito da fala aos cidadãos: as perguntas e questões tiveram que ser encaminhadas por escrito e lidas pelo interlocutor. Foram apresentadas apenas três manifestações: a de um empreendedor imobiliário, com questiona- mentos especíicos ao contrato da PPP, e duas de representantes da sociedade civil organizada. Foi questionada inicialmente, por representantes ligados a movimentos de moradia, a baixa quantidade de habitações destinadas às famílias com renda inferior a 3 s.m. A resposta foi que a Casa Paulista não seria o único programa de HIS, devendo estar articulado com outros projetos da gestão municipal, e que o mix social era uma dos objetivos do programa. Foi questionado o fato do programa utili- zar-se do estoque das ZEIS apenas para oferecer moradia via inanciamento habitacional, o que não contemplaria os moradores mais pobres que não conseguem entrar no sistema formal de inancia- mento, sendo necessário incluir alternativas como a locação social. A resposta foi que este programa era exclusivamente de habitação com transferência de propriedade e que este assunto poderia ser tratado em outras esferas do governo. Sobre como se daria o compromisso para a permanência e o 1 A Casa Paulista foi criada em setembro de 20z1 pelo Governo do Estado de São Paulo com o objetivo de fomentar a habitação de interesse popular e acelerar o atendimento à demanda habitacional em território paulista. Tem como meta estabelecer parcerias, captar recursos junto a governos, agentes inanceiros e iniciativa privada e destinar subsídios e mi- crocréditos para viabilizar ou aperfeiçoar moradias para famílias de baixo poder aquisitivo, especialmente entre um e cinco pisos salariais (Fonte: Casa Paulista).

2 O projeto da PPP de Habitação do Centro foi desenvolvida pelo Instituto Urbem, criado pelo ex-diplomata e explorador de petróleo Philip Young. O Instituto venceu um chamamento público organizado pelo governo do estado para a modelagem ur- banística e inanceira da PPP de Habitação do Centro de SP. O projeto foi coordenado pelo arquiteto Fernando de Mello Franco (que posteriormente viria assumir a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, na gestão do prefeito Fernando Haddad) e também contou com a consultoria de Tereza Herling na área habitacional, antes dos dois assumirem seus cargos da PMSP.

3.2

atendimento das famílias residentes nas áreas de intervenção, como os que vivem precariamente em cortiços (considerando que um dos objetivos das ZEIS, de acordo com o Artigo 171 do PDE, é me- lhorar as condições habitacionais da população moradora, não podendo os casos de reassentamentos serem concedidos à iniciativa privada, já que se trata de uma responsabilidade do poder público), a resposta foi que o programa de cortiços continuaria a vigorar e os dois projetos poderiam caminhar paralelamente. Sobre a possibilidade de incluir a modalidade de reforma no programa, para que os inúmeros edifícios vazios localizados no centro pudessem ser destinados à HIS, a resposta foi que a reforma seria considerada, de acordo com a viabilidade caso a caso (embora o PMCMV estivesse sendo apontado como opção prioritária na viabilização dos empreendimentos). Foram questionados ainda o fato de atribuições essencialmente públicas estarem sendo direcionadas ao concessionário, e se este poderia desapropriar, se assemelhando à lei da Concessão Urbanística. A resposta foi que tudo estava sendo feito de acordo com a lei das PPPs e que o concessionário seria um braço do estado, po- dendo agir de acordo com diretrizes pré-deinidas. Por último, sobre o porquê da ZEIS da Nova Luz não estar incluída nas áreas abrangidas pela PPP, a resposta foi a de que a seleção aconteceu quando o Projeto Nova Luz ainda vigorava e não queriam sobrepor políticas, mas que agora ela provavelmente seria inserida no projeto.

Em 10 de maio de 2013 o edital de concorrência internacional da PPP do Centro foi aberto durante 30 dias para consulta pública. O conteúdo do edital continha, além das diretrizes para as intervenções urbanas que apontavam os consensos do tal “bom urbanismo”, questões problemáticas que já tinham sido anunciadas na Carta Aberta3 _{(Anexo 3.1) redigida por movimentos sociais após a notiicação}

do projeto pela imprensa e que foi endereçada diretamente aos principais envolvidos no trâmite do projeto, entre eles o prefeito Fernando Haddad e o Subsecretário de Habitação do Governo do Esta- do, Reinaldo Yapequino.

3 A carta Aberta “Questões para a PPP da ‘Casa Paulista’ para o centro de São Paulo” foi publicada em várias mídias e sites de entidades sociais, entre eles o site da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo – UMM. Disponível em: http://www.sp.unmp.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=653:questoes-para-a-ppp-da-casa-paulis- ta-para-o-centro-de-sao-paulo&catid=41&Itemid=94

Mapa 3.01: Perímetros de intervenção da PPP de Habitação do Centro do programa Casa Paulista Fonte: Edital de Licitação - Governo do Estado de São Paulo

224 225 Considerando os dados do Plano Municipal de Habitação elaborado em 2009 que apontam um total

de quase 72 mil pessoas necessitadas de moradia na região central4_{, um programa habitacional que}

pretende usar 67,56% do estoque de ZEIS 3 (cuja demarcação objetivou claramente atender esta demanda) deveria priorizar a população de menor renda, e em especial a população que já reside em condições precárias no centro da cidade. Contudo, das 20.221 unidades habitacionais ofertadas pela PPP, apenas 6.650 seriam destinadas às faixas de menor renda, excluindo ainda as famílias com renda inferior a 1 s.m., e apenas 20% de todas as habitações ofertadas seriam destinadas para moradores da área central, contrariando os princípios da ZEIS estabelecidos pelo PD e contribuindo para a manu- tenção das formas precárias de morar.

Outro ponto crucial da proposta apresentada pelo governo do Estado, e endossada pela PMSP, foi em relação à absoluta omissão à gestão participativa das ZEIS, cuja legislação aponta a obrigatoriedade da formação de Conselhos Gestores para desenvolver, aprovar e acompanhar a implantação dos Planos de Urbanização. Somente a concretização deste canal de controle social pode garantir o equaciona- mento do impacto sobre os atuais moradores, o atendimento da demanda local, a formulação de projetos em concordância com a dinâmica existente e suas especiicidades, o acompanhamento e a is- calização do processo de atendimento habitacional e das realocações e a implementação das diretrizes urbanísticas estabelecidas. O Plano Diretor de 2002 é claro quanto à formação dos Conselhos Gestores e a elaboração dos Planos de Urbanização, e nenhuma linha do edital da PPP foi dedicada ao assunto. E por im, dentre as questões prioritárias, está o fato de que grande parte do estoque de ZEIS 3 estaria sendo consumido por uma única modalidade de política habitacional, que é a aquisição de moradia com transferência da propriedade. Esta opção, como única oferta de moradia, é inviável para a maior parte da população de baixa renda que vive precariamente nas áreas centrais, seja pela incapacidade em arcar com as despesas condominiais, pela diiculdade em acessar o sistema formal dos inancia- mentos ou pelo processo de repasse das habitações para classes mais altas, resultado do processo de valorização imobiliária de áreas bem localizadas. O argumento do Governo do Estado de que “o programa da Agência Casa Paulista não é o único programa habitacional a atuar no centro e pode ser desenvolvido em paralelo a outras iniciativas”5 _{(informação verbal) é bastante questionável, já que ele}

compromete o estoque de potencial construtivo disponível das ZEIS 3, inviabilizando outros projetos habitacionais que poderiam vir a ser promovidos na região, como a locação social.

Alternativas poderiam ser equacionadas para mitigar as questões problemáticas apresentadas pelo edital, como a revisão do percentual de unidades para as famílias mais pobres de acordo com o déicit habitacional, a prioridade para os moradores em situação precária da área central, a formação dos Conselhos Gestores nos perímetros de ZEIS abrangidas pela PPP e, se não a inclusão da modalidade Locação Social no programa (aparentemente inviável) deveriam ser reservadas parte das áreas de ZEIS para um programa paralelo de locação, a im de garantir estoque de potencial construtivo para o atendimento das faixas de menor renda, sobretudo para a população com renda inferior a 1 s.m., não contemplada pelo projeto da Casa Paulista.

Em relação às questões especíicas do edital, foram identiicados pontos conlitantes. Os mais rele- vantes são6_:

4 O Plano Municipal de Habitação de São Paulo aponta os seguintes números: 10.724 domicílios em favelas e 11.086 domicílios em cortiços, totalizando 21.810 domicílios em situação precária com renda de até 3 s.m. Incluindo ainda as 6.405 pessoas em situação de rua e considerando 3 pessoas por moradia temos o número de 71.880 pessoas necessitadas de moradia no centro de São Paulo (PMSP, 2011).

5 Informação verbal concedida pelo Subsecretário Estadual de Habitação Reinaldo Yapequino durante a Audiência Públi- ca sobre a PPP de Habitação do Programa Casa Paulista, realizada em Março de 2013.

6 Esta análise do edital de licitação da PPP foi posteriormente incorporada a um debate coletivo com o mesmo grupo

• O edital não considerou faseamento e cronograma de obras das intervenções por faixa de renda a ser atendida, de forma a garantir o atendimento das famílias residentes e das faixas de menor renda (0 s.m. a 3 s.m.) concomitantemente com as demais intervenções.

• O edital não regulou a necessidade da elaboração de um diagnóstico da área, onde devem ser considerados itens como o cadastramento dos moradores, a caracterização social e econômica da área, a existência de patrimônio cultural a ser preservado, etc.

• A coniguração dos edifícios de habitação para as faixas de renda mais baixas dividiu a área do térreo entre reserva de comércio para lojas de pequeno porte e espaço condominial dos mora- dores. É necessária uma ampliação das áreas destinadas ao comércio, utilizando o conceito de sobrelojas, para atividades comerciais dos moradores ou para que os aluguéis dos espaços comer- ciais sejam revertidos para diminuir os custos condominiais.

• O número de unidades habitacionais por faixa de renda deve atender, no mínimo, a demanda dos moradores das áreas de intervenção, sendo necessária uma readequação da distribuição por faixa de renda de acordo com o cadastro das famílias residentes.

• O edital não explorou as potencialidades oferecidas pelos mecanismos de regulação da proprie- dade urbana previstos no Estatuto da Cidade e na legislação municipal na constituição do esto- que de terrenos necessários para a viabilização do projeto. As negociações de terrenos e as de- sapropriações poderiam ser precedidas pela aplicação combinada de instrumentos urbanísticos como o parcelamento, ediicação e uso compulsórios, o IPTU progressivo e o estabelecimento de consórcios imobiliários com seus atuais proprietários, medidas que contribuiriam para facilitar as negociações, evitar disputas judiciais, reduzir os custos do projeto e fazer valer o princípio constitucional da função social da propriedade.

• Não foi feita nenhuma menção ao cadastramento das famílias MORADORAS das áreas de in- tervenção, apenas às famílias ‘pretendentes e adquirentes’. Um programa habitacional que atua sobre áreas de vulnerabilidade social, onde há incidência de cortiços e habitação precária, deve obrigatoriamente cadastrar a população local (moradores, comerciantes e prestadores de servi- ço), para que tenham prioridade no atendimento habitacional.

• O edital apontou a necessidade de que o pretendente a ocupar as unidades habitacionais deveria comprovar ‘por qualquer meio lícito’ que trabalha na área central. Esta prerrogativa inviabiliza o atendimento habitacional aos trabalhadores informais que não possuem comprovação de posto de trabalho, e que correspondem a uma parcela signiicativa dos trabalhadores do centro de SP. Os percentuais indicados (de 80% para quem mora fora do centro e 20% para quem mora dentro) deveriam ser revistos com base em dados concretos e deinidos após o conhecimento da demanda local e seu peril sócio-econômico.

• A prerrogativa de que ‘o edital determina que as famílias deverão preencher os requisitos de crédito do inanciador com quem a concessionária negociar’ pode inviabilizar o atendimento ha- bitacional das famílias mais vulneráveis e que não possuem comprovação de renda, muitas delas residentes das áreas de intervenção. O poder público deveria garantir sua participação através de programas e subsídios adicionais, onde couber, para que este objetivo seja realizado.

formado por urbanistas, advogados e entidades sociais que elaboraram a Carta Aberta com questões sobre a PPP. O docu- mento resultante deste debate foi a manifestação à Consulta Pública (Anexo 3.2) encaminhada ao canal oicial do Governo do Estado e publicada no Blog da Raquel Rolnik. Disponível em: <htps://raquelrolnik.iles.wordpress.com/2013/06/ manifestac3a7c3a3o_ppp.pdf>

226 227 • Não foi apresentada nenhuma diretriz para o reassentamento das famílias impactadas pela in-

tervenção na própria região, nem a exigências de que sejam oferecidas alternativas habitacionais deinitivas a todos os moradores afetados pelas remoções.

• As diretrizes para o desenvolvimento do trabalho de pós-ocupação são vagas a imprecisas, dii- cultando a sua aplicação pelo concessionário bem como as formas de controle e iscalização pelo poder público.

• O edital apontou que o responsável pela administração condominial seria uma empresa. A expe- riência de administrações condominiais em edifícios de HIS em SP aponta como deicientes as administrações terceirizadas, e a necessidade de parceria, entre outros, com cooperativas e movi- mentos de moradia na administração dos condomínios, considerando a necessidade de subsídios na taxa condominial para a população de menor renda (faixa 1).

• O edital indicou a necessidade do concessionário ‘estabelecer mecanismos de controle para evi- tar a comercialização irregular das unidades’, porém estes mecanismos devem estar descritos no edital para que haja um acompanhamento efetivo.

Após o fechamento do prazo de consulta pública do edital, o governador Geraldo Alckmin assinou o decreto de utilidade pública nº 59.273 que listava os mais de 900 imóveis que cederiam lugar ao pro- jeto da PPP do Centro. Edifícios residenciais verticalizados, comércios tradicionais, equipamentos culturais, creches e um convento foram inseridos na listagem. Um mapeamento feito por moradores das regiões atingidas pelo projeto mostra que apenas 85 imóveis estavam vazios ou subutilizados, 36 eram moradias precárias (pensões e cortiços) e 48 eram imóveis de uso indeterminado. Segundo esse mapeamento, 86% dos imóveis listados para desapropriação eram imóveis ocupados.

Em paralelo, uma Ação Civil Pública emitida pelo promotor Maurício Ribeiro Lopes alegando a falta de participação popular e a não formação dos Conselhos Gestores de ZEIS, negada em primeira instância na Vara de Fazenda Pública, foi deferida em agosto de 2013 pelo Tribunal de Justiça que determinou a suspenção temporária da PPP. Dois meses depois o mesmo desembargador revogou a própria liminar, liberando o governo do Estado para retomar o processo de lançamento do edital. Contudo, em 28 de novembro de 2013, o decreto de desapropriação foi revogado pelo próprio go- verno estadual, que airmou terem optado pela desapropriação pontual conforme o andamento do projeto. Em nota pública o motivo seria o Projeto de Lei da revisão do PD que estava em tramitação na Câmara e alteraria as condicionantes das desapropriações de utilidade pública, mas a revogação do decreto coincidiu com a alteração do artigo 4º da Lei 3365 sancionado pela Lei 12.873.

A aprovação desta lei inseriu mudanças nas desapropriações por utilidade pública. Com a alteração, o Artigo 49 da Lei 12.873 determina o seguinte:

Quando a desapropriação destinar-se à urbanização ou à reurbanização realizada mediante concessão ou parceria público-privada, o edital de licitação poderá prever que a receita decorrente da revenda ou utilização imobiliária integre projeto associado por conta e risco do concessionário, garantindo ao po- der concedente no mínimo o ressarcimento dos desembolsos com indenizações, quando estas icarem sob sua responsabilidade. (BRASIL, 2013).

Essa alteração concede liberdade ao concessionário para desapropriar e reinvestir no mesmo territó- rio, se assemelhando muito à Lei de Concessão Urbanística aplicada no Projeto Nova Luz.

Com a revogação do decreto de desapropriação, o edital previsto para ser lançado em novembro de 2013 foi suspenso e o assunto foi aparentemente esquecido, o novo PD foi aprovado e o Governo do Estado não se manifestou sobre as interferências do texto no edital da PPP.

A aprovação do novo PD apontou novos desaios sobre a modelagem da PPP, já que as regras sobre a ocupação dos perímetros de ZEIS mudaram, ampliando os percentuais mínimos obrigatórios para as famílias de menor renda e, provavelmente, ampliando a necessidade de subsídios públicos. Para aten- der um maior número de famílias com renda inferior a 3 salários mínimos (lembrando que 60% das áreas demarcadas como ZEIS 1, 2, 3 e 4 devem ser destinadas a esta faixa de renda), ou os subsídios públicos deveriam ser ampliados ou os ganhos do empreendedor privado deveriam ser reduzidos substancialmente. A não ser que a estratégia do novo PD de adquirir um banco de terras público, via recursos do Fundurb, das Operações Urbanas Consorciadas, da Cota de Solidariedade ou dos instru- mentos de acesso à terra, fosse inserida na lógica da PPP, reduzindo assim os custos com a compra de terrenos, que é um dos itens mais caros da viabilização dos empreendimentos habitacionais para os grupos de baixa renda.

O novo plano apontou também a obrigatoriedade de uma revisão participativa do Plano Municipal de Habitação vigente, enquanto a proposta da PPP, que interferiu no cerne das políticas habitacionais para o centro quando se propôs a atuar sobre grande parte do estoque de ZEIS, não foi formulada no âmbito de um plano habitacional abrangente para a cidade, e não contou com a participação dos segmentos sociais interessados no tema. Como seriam reformulados os canais de interação social da PPP após a contestação judicial feita pelo Ministério Público diante da falta de participação popular e da não formação dos Conselhos Gestores de ZEIS? E como se daria seu planejamento no contexto da política habitacional municipal?

Novos rumos para a PPP do Centro: a publicação do edital de licitação em setembro de 2014

Em setembro de 2014, dezesseis meses após o lançamento da consulta pública da primeira versão da modelagem, foi lançado o edital da PPP de Habitação do Centro. Nesta nova versão, a alteração mais signiicativa estava nas áreas de intervenção, já que o projeto foi dividido em duas etapas e este primeiro edital incorporaria 14.000 das 20.000 unidades anunciadas inicialmente. Reduzida agora para quatro grandes “lotes”, ainda envolvendo prioritariamente áreas de ZEIS 3, a intervenção desta primeira fase da PPP buscou atuar sobre áreas públicas, a im de reduzir os custos e minimizar as desapropriações, segunda relato do subsecretário da Casa Paulista, Reinaldo Yapequino. Do total de unidades a serem comercializadas, 9.000 (64%) seriam HIS produzidas em áreas prioritariamente públicas, onde 80% já eram de posse do governo do estado (muitas delas antigas áreas do Metrô). O restante, 20% (correspondente a 40 mil m²) seriam áreas a serem desapropriadas. As 9.000 unidades de HIS seriam distribuídas igualmente para quatro faixas de renda, em uma classiicação própria, que