Kamu hizmeti görmek üzere kamu hukuku kurallarına göre kurulmuş kamu idareleri ve kamu tüzel kişileri, kamu kurumu olarak adlandırılmaktadır (Akay ve Çiçek, 2005).
Kamu kurumlarının, kanunlardan aldıkları yetkiyle yürütmekle görevli olduğu; kentleşme hedefi olarak görülen çağdaş hayat düzeninin sağlanabilmesi, yaşam kalitesinin artırılabilmesi ve eğitim, sağlık, dinlenme, imar ve diğer altyapı ihtiyaçlarının beklentiler çerçevesinde gerçekleştirilebilmesi, sürekliliği ve düzeninin koruması için, diğer kaynaklar yanında mülkiyete de ihtiyaç duyulur. İhtiyaç duyulan bu
taşınmazlar, kimi zaman özel hukuk hükümleri çerçevesinde devlet tarafından satın alınabildiği ve eşit şartlarda hukuki sözleşmeler düzenlenebildiği gibi, kimi zaman da mal değişimine, trampaya konu olabilmekte veya hibe yoluyla da elde edilebilmektedir. Bazı durumlarda da bu malların edinilebilmesi için sözleşme yapmak yetersiz olabilmekte; mülk sahipleri bu taşınmazları devlete vermekten çekinebildiklerinden; kamu yönetimlerinin tek taraflı iradeleri ile kişi rızası olmaksızın elde etme aracı olan diğer yol kullanılabilmektedir; kamulaştırma. Ancak burada kamu ihtiyacı, mülkiyet hakkının sınırsız olmaması ilkesinin verdiği yetki ile karşılanırken, kişilerin mağdur edilmemesi ve ikisi arasında bir denge kurulması esastır (Hasgür, 1997; Akay ve Çiçek, 2005).
Kamulaştırma, mülkiyet hakkının kamu yararına aykırı olarak kullanılmasını önlemek için yönetimlere tanınmış bir yetkidir. Malın sahibi olan özel kişinin iradesine bakılmaksızın resen gerçekleşen bir zor alım hareketi olan kamulaştırma, söz konusu olduğunda kamu yararı ile özel çıkar karşı karşıya gelmekte, kamu yararı üstünlüğü ve gerçekleştirilmesi için birey çıkarı feda edilmekte, belli bir taşınmaz üzerinde özel mülkiyet kaldırılarak, daha sonra kamu yararı amacına tahsis edilmek üzere, o taşınmaz yönetim malları arasına sokulmaktadır. Ancak malikinin bireysel çıkarı da meşru olduğundan, kendisine taşınmazın karşılığı ödenmek suretiyle, kamu yararı ile birey çıkarı arasında bir denge kurulmaktadır. Bir başka anlatımla, taşınmaz malikinin kamu yararı nedeniyle katlanmak zorunda olduğu fedakarlık, kendisine taşınmazın bedeli ödenmek suretiyle denkleştirilmektedir. Kamulaştırma, umumi menfaat önünde hususi menfaatin boyun eğmesidir (Özkazanç, 1956).
Kamulaştırma tanımı yapılırken bugüne kadar hep ‘zorla el koyma’ üzerinde durulmuştur. Türk Dil Kurumu(TDK) Sözlüğü’nde ‘özel kişi iyeliğindeki bir taşınmazı, iyesinin rızasını almadan kamuya mal etme’ şeklinde tanımlanmıştır.
Şemsettin Sami’nin Kamus-u Türki adlı eserinde istimlak kelimesi ‘bir mülkün, menafi-i umumiye için canib-i miriden tav’an ve kerhen iştirası manasıyla müstamel güzel bir lügat ise de Arabi değildir’ şeklinde tanımlanmaktadır. Develioğlu’na (1982) göre Arapça lügatlerde bulunmayan istimlak kelimesi m-l-k harflerinden Arapça gramere göre türetilmiş Osmanlıca bir kelimedir (Aygün, 1998).
İstimlak, etimolojik olarak malı istimlak edilenin mamelekinden bir hakkın çıkması, bir hakkın eksilmesidir (Özkazanç, 1956).
1876 tarihli ‘Dersaadet Belediye Kanunu’ ve 1877 tarihli ‘Vilayat Belediye Kanunu’nda geçen ‘istimlak’ kelimesi; 1924 Anayasası’nın 1945’te Türkçeleştirilmesi
ile 74. maddesinde ‘kamulaştırma’ kelimesine dönüşerek mevzuatımızda yerini almıştır (Hayta, 2007b).
İstimlak kelimesi mülk kökünden türetildiği halde hiç alakası olmayan kamulaştırma kelimesi kamu kökünden türetilmiştir. Osmanlıca’da ‘istimlak’ olarak adlandırılan kamulaştırma, bir taşınmazın, kamu yararı için kullanılması amacıyla, bireylerden, kamu tüzel kişiliklerince, belli bir adaletli ölçüte göre karşılığı ödenerek alınıp kamu kullanımına geçirilmesidir. Bir başka tanıma göre de kamulaştırma, devletin yetkili yönetiminin, kamu yararını hedef tutan kamu hizmetini gerçekleştirebilmek için, bedelini peşin olarak ödemek kaydıyla, gerçek ve özel hukuk kişilerine ait taşınmaz mallara, ilgili mevzuatın öngördüğü usullerle zorla sahip olmasıdır ve bu bir devlet hakkıdır (Hasgür, 1997).
Dönmezer’e göre, istimlak; amme kudretinin umumi menfaatler dolayısıyla fertlere ait gayrimenkullerin mülkiyetini adil ve mukeddem bir bedel tediyesi suretiyle cebren iktisap ettiği bir usuldür (Ünsal, 2005). Esmer (1998)’e göre, kamulaştırma ‘idarenin kamu gücüne dayanarak özel iyelik konusu taşınmazın, gerçek değerini vererek kamu malları arasına katmak üzere edinimidir ve kamulaştırma işleminde taşınmazın iyesinin razı olup olmamasının önemi yoktur’ (Demirel, 2002). Açlar ve Çağdaş (2002) ise ‘özel iyelikte bulunan taşınmazların, yasada gösterilen yöntemlere göre tamamının ya da bir kısmının kamu iyeliğine geçirilmesi’ tanımını yapmıştır.
Düren (1979)’ göre kamulaştırmayı geniş anlamda yorumlayanlar, özel kişilerin tüm taşınmazları, taşınırları, patent ve komşuluk hakları gibi mal ve haklarını kapsayacak şekilde; ‘özel kişinin hukuken korunan çıkar alanına, özel durumlarda kamu yararı nedeniyle karşılığında tazminat ödenmesi koşuluyla el uzatılmasıdır’ tanımını yaparken, dar anlamda yorumlayanlar, “kamu hizmetlerinin görülebilmesi için, kamulaştırmayı gerektiren bir kuruluş yararına ve kamu yararı amacıyla bir şeyin mülkiyetine tam bedelini ödeyerek ve yasaya dayanarak el uzatılması veya mülkiyetin kısıtlanmasıdır” tanımını yapmışlardır (Ünsal, 2005). Kamulaştırma, kısaca taşınmaz iyeliğine ve iyelik hakkına el koymadır (Demirel, 2002).
Komünist Manifesto’da ileri sürülen ‘toprak mülkiyetinin kamulaştırılması ve toprak rantının devlet harcamalarında kullanılması’ ilkesi demokratik ülkelerde, kentsel rant artışının kısmi olarak kamuya aktarılması ve vergilendirme olarak görülerek uygulamaya konu olmaktadır (Çavuşoğlu, 2004).
Kamulaştırmanın, kapitalist üretimin temelini ortadan kaldırdığı görüşü de savunulmaktadır. Buna göre, özel mülkiyet kapitalizmin varlığı için vazgeçilmez kabul
edilirken, sermayenin gelişiminde bir engel olduğundan kaldırılması gerekmektedir. Ancak, özellikle mekan organizasyonu bağlamında kontrollü toprak spekülasyonu, kapitalizmin sürekliliği için zorunludur (Akın, 2007).
Tanımlardaki ortak noktalar olan kamulaştırmanın unsurları; kamulaştırma yetkisinin Devlet ve kamu tüzel kişilerine ait olduğu, kamu yararının ve ödeneğinin bulunması zorunluluğu, bahse konu gayrimenkulde özel mülkiyetin söz konusu olması gerektiği, satın almanın öncelenmesi ve amacına uygun kullanılmasının gerektiği, bedelinin peşin olacağı ve kanunla gösterilebilecek esas ve usullere göre resen yapılacağı hususlarıdır (Akay ve Çiçek, 2005; Karadeniz, 1975; Aytaç, 1987; Pirler, 1994).
1982 Anayasası’nın Kamulaştırma başlıklı 46. Maddesinde “Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmaya yetkilidir. Kamulaştırma bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir. Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskan projelerinin gerçekleşmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir. Kamulaştırılan topraktan o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanların bedeli, her halde peşin ödenir. Taksitlendirmelerde ve herhangi bir sebeple ödenmemiş kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır” denilmektedir.
Kamulaştırmanın tanımı, Anayasayla beraber Kamulaştırma Kanununda da açıkça yapılmamıştır. Yalnızca kanunun 1. maddesinde “kamu yararının zorunlu kıldığı durumlarda gerçek ya da özel hukuk tüzel kişilerinin iyeliğinde bulunan taşınmazların, Devlet ve kamu tüzel kişilerince kamulaştırılabileceği” belirtilmiştir (Demirel, 2002).