Toplu halde yaĢayan insanların, hayatlarını devam ettirmek için oluĢturdukları en mükemmel sistemli oluĢumun devlet olduğu Ģüphesizdir. Toplum hayatının gerektirdiği çeĢitli ihtiyaçlara cevap vermek üzere kurulan, devlet denilen manevi oluĢum diğer toplulukların iktidarını sınırlayarak gerçek iktidarın faaliyet gösterdiği ana sahayı oluĢturmaktadır36.Devlet, sosyal güveni ve düzeni garanti altına
almaya, bireysel faaliyetleri tamamlamaya ve toplumun korunması, refahı ve
35 Mansur Uçar, "Yeni Türk Ceza Kanununda RüĢvet Suçu", Mali Kılavuz Dergisi, Y.8, S.32, 2006,
s. 266, 267.
17
geliĢmesi için gerekli olan varlıkları ve hizmetleri sağlamaya matuf somut bir faaliyette bulunduğunda kamu idaresi olarak ortaya çıkmaktadır37
.
Kamu kelimesi dilimize eski Farsçadan geçmiĢ olup, kelimenin ilk Ģekli "kamag" dır. Daha sonra "kamug" ve en son "kamu" Ģeklini almıĢtır38
. Sözlükte, "Bir
ülkedeki halkın bütünü, halk, amme, halk hizmeti gören devlet organlarının tümü" anlamındadır. Ġdare ise, "Kamuya iliĢkin hizmetlerin bütünü" anlamına gelmektedir39.Genel anlamda idare, "Belli bir amacın gerçekleĢtirilmesi için kurulan örgüt veya bu amaca ulaĢmak için yürütülen planlı insan faaliyeti" demektir40
. Bu manada idare, hem örgütün yanı sıra bu örgütün faaliyetlerini de ifade etmektedir41.
Ġdare kavramı hem kamu hukukunda hem de özel hukukta kullanılmaktadır. Kamu hukukunda (kamu idaresi) devlet idaresi, belediye idaresi gibi kullanılırken; özel hukukta (özel idare) vakıf idaresi, dernek idaresi Ģeklinde kullanılmaktadır. Kamu idaresini özel idarelerden ayıran ölçütler; kamu idaresinin amacının kamu yararı olması ve bu amacı gerçekleĢtirmek için kamu gücüne sahip olması, kamu gücüne sahip olması nedeniyle özel kiĢiler karĢısında üstün konumda olması ve kamu idarelerinin kuruluĢ ve çalıĢmalarının kanunlarla düzenlenmesidir42
.
Kamu idaresi kavramı organik(yapısal, uzvi) ve fonksiyonel (görevsel, iĢlevsel, maddi) olmak üzere iki farklı anlamda kullanılmaktadır. Organik anlamda kamu idaresi ile devletin belli tür organları ifade edilmektedir43
.Bu anlamda kamu idaresi yasama ve yargı organları dıĢında, baĢında hükümeti oluĢturan münferit bakanların yer aldığı ve devlet tüzel kiĢiliğini temsil eden merkezi idare ile belli yörelerin yerel ihtiyaçlarını karĢılamak üzere kurulan mahalli idareleri ve belli idari hizmetleri yürütmek üzere teĢkil edilen öteki kamu tüzel kiĢilerini kapsamaktadır44
. Kısaca organik anlamda kamu idaresi, yasama ve yargı dıĢındaki tüm devlet
37Toroslu, Ceza Hukuku Özel Kısım, s.273.
38 Namık Açıkgöz, " Bir Kelimenin Anlam ZıtlaĢması Macerası",
http://www.radikal.com.tr/ek_haber.php?ek=r2&haberno=3677, (05.05.2014).
39 Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlük,http://www.tdk.gov.tr/(06.06.2014).
40Kemal Gözler/Gürsel Kaplan, Ġdare Hukukuna GiriĢ, Ekin Yayınevi, 18. Baskı, Bursa 2013, s.7. 41Gözler/Kaplan, Ġdare Hukukuna GiriĢ, s.7.
42Gözler/Kaplan, Ġdare Hukukuna GiriĢ, s.8.
43Metin Günday, Ġdare Hukuku, Ġmaj Yayınevi, 7. Baskı Ankara, 2003, s.3. 44Günday, Ġdare Hukuku, s.10.
18
kuruluĢlarını ifade etmektedir45.Kamu idaresi kavramı devletin belli tür faaliyetlerini
ifade etmek için kullanıldığında ise fonksiyonel anlamda idareden söz edilir46
. Diğer bir ifadeyle fonksiyonel anlamda kamu idaresi devletin kendine özgü amaçlarına ulaĢmak için yerine getirdiği faaliyetlerin tamamıdır47. Ġdare fonksiyonu, idari eylem
ve iĢlemler ile kamu gücü kullanılarak yerine getirilen bir devlet fonksiyonudur48
.Bu fonksiyon, devletin yasama ve yargı fonksiyonları ile yürütme organının salt siyasi nitelikteki faaliyeti dıĢında kalan ve toplumun günlük gereksinimlerini karĢılamak ve gündelik yaĢamın sürdürülmesini sağlamak amacıyla yürüttüğü tüm kamusal iĢ ve faaliyetlerden oluĢmaktadır49.
Kamu idaresi ile ilgili idare hukuku bakımından yapılan bu açıklamalardan sonra ceza hukuku bakımından kamu idaresi kavramına bakıldığında; idare hukukunda olduğundan daha farklı ve çok daha geniĢ bir anlama sahip olup, devletin yasama, yürütme ve yargı fonksiyonları ile diğer tüm kamu kurum ve kuruluĢlarının yürüttüğü faaliyetleri kapsayacak Ģekilde geniĢ anlaĢılmaktadır50. Diğer bir ifadeyle
kamu idaresi kavramı toplumun kamusal hayatını kapsayan bütün fonksiyonları içermektedir51
. Yürütme organının siyasi faaliyetlerini de kapsamaktadır52. Zira bu tür faaliyetleri ceza hukukunun kapsamı dıĢına çıkarmak için geçerli bir neden bulunmamaktadır53
.
Bu nedenle Türk Ceza Kanunu'nun "Kamu Ġdaresinin Güvenirliğine ve ĠĢleyiĢine KarĢı Suçlar" baĢlıklı birinci bölümünde yer alan suçlar ile sadece teknik
45ġeref Gözübüyük/Turgut Tan, Ġdare Hukuku, c.1, Turhan Kitapevi, 2. Baskı, Ankara 2001, s.4. 46Günday, Ġdare Hukuku, s.3.
47 Bahtiyar Akyılmaz/Murat Sezginer/Cemil Kaya, Türk Ġdare Hukuku, Seçkin Yayınevi, Ankara
2011,s. 30.
48Günday, Ġdare Hukuku, s.16-17.
49 Günday, Ġdare Hukuku, s.14; Gözübüyük/Tan, Ġdare Hukuku, s.4-5; Gözler/Kaplan, Ġdare Hukukuna GiriĢ, s.14.
50 Duygun Yarsavut, "Devlet Ġdaresi Aleyhine ĠĢlenen Cürümlerin Genel Prensipleri", Ġstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, c.30, S.3-4, 1964, s.669; Erman/Özek, Ceza Hukuku Özel Bölüm…,s.1; Soyaslan, Ceza Hukuku Özel Hükümler, s.674, 675; Toroslu, Ceza Hukuku Özel Kısım, s.273;Timur DemirbaĢ, "Türk Ceza Kanununda Memuriyet Görevinin Ġhmal ve
Kötüye Kullanma Cürümleri", Kudret Ayiter Armağanı, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, c. III, Y. 1987, S.1-4,s.250; GüneĢ Okuyucu-Ergün, Türk Ceza Hukukunda Zimmet Suçu, Çakmak Yayınevi, 1. Baskı, Ankara 2008, s. 6.
51Erman/Özek, Ceza Hukuku Özel Bölüm…, s.1.
52Toroslu, Ceza Hukuku Özel Kısım, s.273; Okuyucu-Ergün, Türk Ceza Hukukunda Zimmet Suçu, s.6.
19
ve dar anlamda devletin faaliyeti korunmamıĢ; devlet, yasama, yargı ve yürütme faaliyetleriyle, bir bütün olarak, hizmet yapan kurum olarak korunmuĢ, devletin faaliyetine zarar veren, zaafa uğratan fiiller idareye karĢı iĢlenen suç sayılmıĢtır54
. Kamu idaresine karĢı fiiller, 765 sayılı Türk Ceza Kanunu'nda, "Devlet Ġdaresi Aleyhinde ĠĢlenen Cürümler" baĢlığı altında düzenlenmiĢti. "Devlet idaresi" kavramı, devletin yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının dıĢında kalan, fakat toplumun kamusal hayatına etki eden bazı faaliyetleri kapsamaması, özellikle de özel hukuk kurallarına tabi olan bazı kuruluĢların, siyasi ve ekonomik sebeplerle kamu hukuku alanına alınması ve "kamu iktisadi teĢekkülleri" gibi bazı kuruluĢların vücut bulması ve korunmasının gerekmesi, toplumun geliĢmesi ile kamusal hayatın da değiĢikliklere uğramasından dolayı devletin idari fonksiyonlarına girmeyen birtakım faaliyetlerin de düzenlenerek cezai korumadan yararlanması gerekmesi bakımından, dar bir anlama sahip olduğundan doktrinde eleĢtirilmekteydi55
. Bu nedenle doktrinde "Devlet Ġdaresi" yerine "Kamu Ġdaresi/Amme Ġdaresi" kavramı tercih edilmekteydi56.Doktrindeki bu eleĢtiriler dikkate alınarak 765 sayılı TCK'daki, "Devlet Ġdaresi Aleyhine ĠĢlenen Cürümler" baĢlığı 5237 sayılı TCK'da, "Kamu Ġdaresinin Güvenirliğine ve ĠĢleyiĢine KarĢı Suçlar" Ģeklinde değiĢtirilmiĢtir. Böylece "Devlet Ġdaresi" yerine "Kamu Ġdaresi" kavramı kullanarak daha geniĢ bir çerçeve çizilmiĢ ve kavram karıĢıklığına son verilmiĢtir.
Kamu hizmetinin hukuka ve kamu yararına uygun olarak yerine getirilmesi devletin temel görevidir. Devlet söz konusu görevini kamu idaresi ile sağlamaktadır. Bu bakımdan kamu idaresinin güvenirliğinin sağlanmasında, iĢleyiĢinin korunmasında, devletin, kamu idaresinin ve kamu hizmetinden yararlanan herkesin yararı bulunmaktadır57
.
Kamu idaresine karĢı iĢlenen suçlar ile korunan hukuki değer, kamu idaresinin düzenli bir Ģekilde iĢlemesidir. Bu kapsamda kamu idaresinin taĢıması
54Soyaslan, Ceza Hukuku Özel Hükümler, s.672.
55Erman/Özek, Ceza Hukuku Özel Bölüm…, s.1; Erdener Yurtcan, Yargıtay Kararları IĢığında RüĢvet-Zimmet-Ġrtikap-Görevi Kötüye Kullanma ve Öteki Kamu Yönetimine KarĢı Suçlar,
Adalet Yayınevi, 2. Baskı, Ankara 2015, s.1, 2.
56Erman/Özek, Ceza Hukuku Özel Bölüm…,s.1; Gürelli, "Ġrtikap ve RüĢvet Cürümleri", s.4. 57 Hafızoğulları/Özen, Türk Ceza Hukuku Özel Hükümler, Millete ve Devlete KarĢı Suçlar, s.3.
20
gerekli birtakım nitelikler mevcut olup, bunlara aykırı davranılması kamu yararına yönelik olması gereken faaliyetlerin bir kiĢi veya kiĢiler yararına iĢlemesi sonucunu doğurur ve ülkede yaĢayan bütün vatandaĢlara eĢit ve tarafsız bir Ģekilde sağlanması gereken kamu hizmetlerinin adil bir Ģekilde iĢleyiĢine engel olur58
. Kamu idaresinin bu nitelikleri, dürüstlük, tarafsızlık, disiplin, sadakat, süreklilik, hürriyet, sükûnet ve itibarın korunmasından oluĢmaktadır. Bu ilkelerden birinin ihlaline yönelik gerçekleĢebilecek fiillere karĢı kamu idaresini korumak gerektiğinden bu tip fiiller suç olarak düzenlenmiĢtir. Bu bakımdan kamu idaresi aleyhinde suç, yalnızca kamu görevlisinin görevini ihlal biçiminde ortaya çıkmaz; ayrıca kamu idaresinin faaliyetlerinin satılamayacağı ve satın alınamayacağı, tarafsızlığı hususundaki güven duygusu da zedelenmektedir. Bu nedenle bu tür eylemler suç olarak düzenlenip, kamu idaresine güven duyulmasını sağlamak amaçlanmıĢtır59. Ayrıca kamu idaresine
karĢı iĢlenen suçlar ile kamusal kurumların düzenli olarak iĢleyiĢi ve itibarına veya idari faaliyetleri yerine getiren süjelerin özgürlüğüne, itibarına, dürüstlüğüne, sadakatine ve tarafsızlığına veya idarenin topluma sağladığı hizmetlere veyahut idarenin amaçlarına ulaĢma için kullandığı yönteme iliĢkin ve devlete ait menfaatler korunmaktadır60
.
1.2.RÜġVET SUÇUNUN TARĠHĠ GELĠġĠMĠ