1.15. Kamu Örgütlerinde Toplam Kalite Yönetimi
1.15.2. Kamu Örgütlerinde TKY Uygulamalarında Karşılaşılan Sorunlar
Kamu sektöründe TKY uygulamalarında karşılaşılan sorunlar, bir başka deyişle TKY çalışmalarının kamuda özel sektöre göre daha yavaş ilerlemesinin nedenleri aşağıda sıralanan beş başlık altında toparlanabilir.
1.15.2.1. Liderlik İle İlgili Sorunlar
TKY’nin uygulandığı kamusal organizasyonlarda başarısız olma nedenlerinden belki de en önemlisini liderlik sorunları oluşturmaktadır. Bazı yöneticiler değişimin gerektirdiği yeniliklerin davranışa dönüştürülmesinden uzak durma eğilimi gösterebilmekte, bazıları da astlarına devredilmesi gereken yetki ve sorumluluk oranının arttığını hissettikçe rahatsızlık duyabilmektedirler.112
Kamuda yetki devri konusunda bir alışkanlığın olmayışı, yöneticinin her şeyi bilme ve müdahale etme eğilimi çalışanların başarılarını ve kendilerini gerçekleştirmelerini engelleyen bir problemdir. 113 Kamuda görev yapan yöneticilerin danışmanlarla çalışma alışkanlığının olmaması, birimler arasındaki hatalı ve yıkıcı rekabetin yöneticiler tarafından önlenememesi, özellikle orta kademe yöneticilerin astlarının başarısından hoşnut olmaması TKY’nin başarılı olmasını etkileyen diğer faktörlerdir.114 Kamu kurumlarında TKY uygulamalarını benimsemeyen yöneticilerin varlığı, bu yöneticilerin kaynak kullanımında TKY eğitimleri ve TKY uygulama teknikleriyle ile ilgili yeterli ekonomik desteği vermemelerine neden olmaktadır.
112 Kovancı, a.g.e., s. 161
113 Osman İlter Akınoğlu, “Toplam Kalite Yönetimi’nin Kamuda Uygulanmasının Pratik Güçlükleri ve Çözüm Önerileri”, 1. Ulusal Kalite Kongresi Bildiriler Kitabı, Kalder Yay. Cilt: 1, 1999, s. 140 114 Özalp ve diğ, a.g.e., 1997, s. 340-346
Kamu yöneticileri, hizmetin temel sorumluluğunu üstlendiklerinden, hizmet sunumuna ilişkin kalite standartlarını ve düzeyini belirlemelidirler. Sonraki aşamada, belirlenen bu standartlara ve düzeye ulaşılması amacıyla, hizmet sunum sürecinin yakından izlenmesi ve denetlenmesi gereklidir.115
1.15.2.2. İnsan Kaynakları İle İlgili Sorunlar
Kamuda hizmet kalitesinin en önemli belirleyicilerinden biri de insan kaynaklarının etkili ve verimli bir biçimde kullanılmasıdır. Hem ülkemizde hem de diğer ülkelerde yapılan araştırma sonuçları kamudan hizmet alanların tatmin düzeyini etkileyen en önemli faktörlerden birinin vatandaş ile temas da bulunan personelin tutum ve davranışları olduğunu ortaya koymaktadır.116
Çetin’in çalışmasında müşteri tatmininin büyük ölçüde müşterinin, örgütün kontak noktaları, hizmeti ve teslimatıyla ilgili deneyimlerine bağlı olduğu belirtilmektedir. Aynı çalışmada Malcolm Baldridge Ödülü’ndeki birçok maddenin başarılmasının insan kaynaklarının iyi yönetimine dayandığı vurgulanmaktadır.117 Kamu sektöründe çalışanların seçimi ve kurumsal ilişkilerini düzenleyen kanunların yanında, kurumların personel politikaları da toplam kalite yönetiminde çeşitli zorluklarla karşılaşılmasına sebep olmaktadır.
Kamuda izlenen yanlış personel politikaları, personelin önemli bir bölümünün kendisine verilen görevi yapmak noktasında yeterli eğitim, beceri ve tecrübeye sahip olmaması sonucunu doğurmuştur. Kalite uygulamalarına yeterli mali desteğin ayrılmadığı göz önünde bulundurulduğunda bu personelin eğitime alınması zorluğu önemli bir sorun teşkil etmektedir. Kamu kurumlarında eğitime alınan personelin yerini dolduracak personel olmaması, herkesin eğitim ihtiyacının olduğuna inanılmaması gibi engeller, insan kaynaklarının eğitimi konusundaki pratik
115 Eyüp Zengin, Yerel Yönetim Birlikleri, 1.b., Konya: Mimoza Kitapevi, 1999, s .41
116 Canan Ay ve Aylin Gülgün “Kamu Sektöründe Hizmet Kalitesinin Arttırılmasında Etken Bir Araç Olarak; İş Tatmini “, 1. Ulusal Kalite Kongresi Bildiriler Kitabı, Kalder Yay. Cilt 1, Ankara, 1999, s. 255
engellerden diğerleridir.118 Kamu kurumlarında kişiler ve birimler arasında aşırı yazışma, kırtasiyecilik ve “bugün git yarın gel” gibi uygulamalar çalışanlar arasında sorumluluktan kaçmak için alışılagelmiş bir davranış şeklini almıştır. Özellikle kamu kurumlarındaki alt kademe çalışanlarının “kanunlar, yönetmelikler ve amirler böyle emrediyor benim elimden bir şey gelmez” gibi kuralları bir siper haline getirerek üst makamlara başvurma yolunu tıkadıkları görülmektedir.119
Kamuda TKY çalışmalarında insan kaynakları açısından önemli bir problem de bilginin iletimi konusundadır. Bazı çalışanlar üstlerinden gerekli bilgiyi gizleme eğilimindedir. Astlar yöneticinin ihtiyaç duyduğu bilgileri vermeyerek kişisel sınırlamalar oluşturmakta bu nedenle verilen kararların bilgi eksikliği nedeniyle etkinsizliği söz konusu olmaktadır. Etkili olmayan kararlar da sadece yöneticinin değil organizasyonun tümünün tam çalışmasını etkilemektedir.120
Toplam kalite yönetiminde personelin motivasyonu başarıyı etkileyecek önemli faktörlerden biridir. Ancak, en önemli motivasyon unsurlarından biri olan ücretlendirme konusu maalesef kamu çalışanları için mevcut kanun, yönetmelik ve ücret politikaları çerçevesinde bir sorun oluşturmaktadır. Düşük ücretlerle çalışan personeli motive etmek oldukça zordur. Bunun yanında kamuda çalışanların takdir ve teşvik edilmesi için standart ve objektif kriterlere dayalı bir ödül ve mükâfat sistemi bulunmamaktadır.
Kamu hizmetlerine olan talep artışı kurumların özellikle personel kapasitelerinin üzerinde gerçekleşmektedir. Bu durum, sunumu yapılan mal hizmetlerde personel ve ekipman gibi kaynak sıkıntısı çeken kurumlarda kalitenin arka plana itilmesine neden olmaktadır.121
118 Akınoğlu, a.g.m., s. 140 119 Bayrak, a.g.e., s. 53
120 Herbert Hicks, Örgütlerin Yönetimi: Sistemler ve Beşeri Kaynaklar Açısından, çev. Bintuğ Aytek ve diğerleri, Ankara, 1979, s. 84
121 Hamza Kandur, “Kamu Sektöründe Toplam Kalite Çalışmaları Açısından Arşivlemenin Önemi”, www.kaliteofisi.com.tr.
1.15.2.3. Sunulan Hizmet ve Müşteri İle İlgili Sorunlar
Hizmet sektöründe TKY’nin uygulanması hizmetlerin özelliklerinden kaynaklanan sorunlar sonucunda zorlaşmaktadır. Kaldı ki kamu ve özel sektördeki hizmetlerin nitelikleri birbirinden farklıdır. Dolayısıyla TKY’nin kamu yönetiminde uygulanmasında en yaygın endişelerden biri de özel sektör ile kamu sektörünün sunduğu hizmet arasındaki nitelik farklılıklarıdır. Bu endişeyi giderecek en önemli beklenti, kamu hizmetinde özlenen kalitenin yükseltilmesidir.122 Kamuda TKY uygulamalarında sorun olarak değerlendirilen başka bir husus da yöneticilerin yurttaşları bir “müşteri” olarak algılamalarındaki güçlüktür. Bu durum kamuda vatandaşların, “idarenin sunduğu kadarıyla yetinmek zorunda olan alıcılar olarak görülmesi” olarak da ifade edilebilir.
Vatandaşı kamu hizmetini tüketen bir müşteri olarak görmek, onun verilen hizmeti beğenmediğinde aynı hizmeti veren başka bir kuruma gidebileceği alternatifinin olduğunu kabul etmek anlamına gelir ki, bu pratikte mümkün değildir.123 Örneğin Kocaeli-Körfez Bölgesinde ikamet eden bir kişinin belediyenin sunduğu hizmeti beğenmediği taktirde Değirmendere Belediyesi’nin ya da Karamürsel Belediyesi’nin bir müşterisi olma şansı yoktur.
Müşterilerle ilgili diğer bir konu hizmet beklentisinde olan vatandaş sayısının sürekli ve kontrolsüz bir biçimde artmasıdır. Kamu hizmetlerinden faydalanan müşteri sayısının artması her zaman gelir artışı anlamına gelmeyebilir. Bu nedenle kamu idarecilerinin müşteri kaygıları özel sektörde olduğu kadar güçlü değildir.124
122 Gülgün Tosun, “Türk Kamu Bürokrasisi Bağlamında Devlet-Toplum İlişkisinin Sorun Boyutları: Toplam Kalite Yönetimi Kurgularının Önündeki Engeller”, 1. Ulusal Kalite Kongresi Bildiriler
Kitabı, Kalder Yay., Cilt: 1, Ankara, 1999, s. 91
123 Tosun, a.g.e., s. 91
124 Hamza Kandur, “Kamu Sektöründe Toplam Kalite Çalışmaları Açısından Arşivlemenin Önemi”, www.kaliteofisi.com.tr, 19.10.2010
1.15.2.4. Stratejik Planlama İle İlgili Sorunlar
Kamu sektörü devlet ve hükümet politikalarından etkilendiğinden kamu kuruluşlarının kendilerine özel politikalar belirlemeleri her zaman mümkün olmayabilir. TKY kurumlarda uzun vadeli ve sürekli uygulamaları içeren bir yönetim felsefesidir. Kamu kurumlarında ise, kurum idarecilerinin sık değişmesi stratejik planlama yapmanın diğer bir zorluğunu ortaya koymaktadır.125 Kurumların açıkça belirlenmiş bir plan ya da stratejileri olmaksızın, bir başka ifadeyle vizyon oluşturmaksızın kalite iyileştirme çabalarına girişmeleri TKY uygulamalarında karşılaşılan en önemli sorunlardan biri olduğu belirtilmektedir.126
TKY uygulamalarında stratejik planlama merkezi otoritenin bizzat işin içinde yer almasını gerektirmektedir. Kalite uygulamaları konusunda hukuki düzenlemeler yapma, yatay ve dikey ilişkileri belirleme, kaynak ayırma ve kurumları ölçekleri oranında yetkilendirme devletin en üst kademelerinin sorumlulukları arasında yer almalıdır. Örneğin ABD’nde doğrudan Başkan’a bağlı Federal Kalite Enstitüsü kamu yönetiminde toplam kalite yönetimi çalışmalarını koordine etmekte, tüm federal kamu kuruluşlarını ve yerel yönetim kuruluşlarını bu konuda bilgilendirmekte ve yapılan çalışmaları desteklemektedir.127
Stratejik planlama eksikliğinin getirdiği bir başka sorun da “yöntem ve araç odaklı olmak” noktasındadır. Bilinçli bir TKY uygulama stratejisinin olmayışı bazı kurumlarda kalite konusunda bazı gereklerin yerine getirilmesinin adeta kalite konusunda her şeye ulaşıldığı gibi algılanmasıdır. Örneğin 1970’li yıllarda Japonya’yı ziyaret eden ABD’li sanayiciler kalite kontrol çemberlerini (KKÇ) görmüşler ve TKY’yi de KKÇ olarak algılamışlardır.128
125 Kandur, a.g.m., www.kaliteofisi.com.tr, 19.10.2010
126 Nevser Mine Tükenmez, “Toplam Kalite Yönetimi Uygulamalarına Getirilen Eleştiriler” Dokuz
Eylül Üniversitesi, İİBF Dergisi, Cilt: 11, Sayı:1, 1996, s.134-138
127 Coşkun Can Aktan, “Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması ve Yerel Yönetimlerde Toplam Kalite Yönetiminin Uygulanması”, Yerel Yönetimler Dergisi, Yıl: 70, Sayı 419, Haziran 1998, s. 84
128 Güler T. Erdoğan, “Toplam Kalite Yönetimi Yaklaşımında İnsan Kaynakları Yönetiminin
Çalışanların İş Doyumuna Etkisi ve Uygulama Sonuçlarına Yönelik Bölgesel Bir Araştırma”, Yayınlanmış Doktora Tezi, DEÜ., SBE., 2004, s. 37
Ülkemizde de TKY uygulamasına geçtiğini belirten bir çok kamu kurumunda kalite kontrol çemberlerinin kuruluyor olması ya da ISO 9000 Standartlarından her hangi birinin alınması ile pek çok sorunun çözümlendiği gibi algılanmaktadır. Yöntem ve araçlara çok fazla odaklanarak bunların büyüsüne ve kolaycılığına kapılmak TKY uygulamalarında karşılaşılan önemli sorunlardan biridir
1.15.2.5. Bürokrasi İle İlgili Sorunlar
Kamu yönetiminin özel sektör uygulamalarına göre aşırı bürokrasiden dolayı hantallaşmış bir durumda olduğu bilinen bir gerçektir. Bu hantal yapıdan kamu hizmetini alan vatandaşlar kadar kamu kurumlarının iç müşterisi olan memurlar da şikâyet etmektedirler. Sürekli olarak yetki ve sorumluluk dağılımının orantısızlığının sistemi tıkadığı yönetici ve çalışanları iş yapamaz hale getirdiğine vurgu yapılmaktadır. Bayrak, bürokrasinin TKY için bir engel halini almasını “bürokratik sabotaj” olarak nitelendirmektedir.129 Genç’e göre kamuda danışma ve uzmanlığa gereken saygının gösterilmemesi, merkezcil yönetim eğilimi, haberleşme ve temaslarda aşırı bürokratik eğilimler, TKY uygulamalarında karşılaşılacak sorunlar arasında yer almaktadır.130
Geleneksel kamu yönetimi anlayışı bürokratik kuralların titizlilikle uygulanmasını ve vatandaşlara hizmetin bu kurallara bağlı kalınarak yerine getirilmesini öngörmektedir. Bu anlayış kamu kurumlarının verdikleri hizmetlerde dikkatini, vatandaşların beklenti ve memnuniyetinden daha çok kurallara sıkı sıkıya bağlı kalmaya yoğunlaştırmasına neden olmaktadır.131 Kamu sektöründe bu anlayışın hakim olmasının önemli nedenlerinden biri de kamudaki “hesap verebilirlik” ilkesidir. Hesap verebilirlik kısaca “bir kimsenin ya da kurumun yaptıklarından dolayı başka bir otoriteye açıklamada bulunması” olarak tanımlanabilir.132 Kamu yöneticileri kamu hizmetini sunarken TKY de birinci amaç olan müşteri memnuniyetinden daha çok hizmetle ilgili uygulama ve harcamalarının hesap
129 Bayrak, a.g.e., s. 57 130 Genç, a.g.m., 1999, s. 67
131 Asım Balcı, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri” 1.
Ulusal Kalite Kongresi Bildiriler Kitabı, Kalder Yay. Cilt 1, Ankara, 1999, s. 269
verebilirliğini ön planda tutmaktadırlar. Genç’in çalışmasında bu durum “teftiş korkusu” olarak nitelendirilmektedir.133
Bürokrasi sorununun bir başka boyutu TKY ilkelerine aykırı örgütlenme modelidir. Çoğu zaman tek bir iş niteliğindeki bir faaliyette bile yetkiler bölünmüş durumdadır. Her yetkili mercinin kendi kurallarını ve yöntemlerini uygulaması, bakanlık ve genel müdürlük gibi birimlerin tüm yetkileri elinde tutmak istemeleri ve yerel birimlere fazla inisiyatif vermemesi, destek hizmet veren birimleri ön plana çıkararak asıl üretim yapan yerel birimlerin ikinci plana düşmesine neden olmaktadır.134