Kalkınma Planlarında Aktif İşgücü Piyasası Politikaları

Türkiye’de uzun yıllar boyunca bilinçli ve yaygın bir işsizlikle mücadele politikası uygulanmamıştır. İlk olarak 1960’lı yılların başlarından itibaren kalkınma planlarında yer almaya başlayan istihdam politikaları plan metinlerinden yer almaktan ileri gidememiştir. 1980’li yıllardan itibaren liberal ekonomi politikalarının etkisiyle dışa açılma ve artan uluslar arası rekabet Türkiye’de işgücünün değerlendirilmesi ve etkin kullanımı meselesini tartışmaya açmıştır. 1990’lı yılların başlarına kadar işsizlikle mücadele, aktif/pasif işgücü piyasası önlemlerinden ziyade kalkınma hızının arttırılması, ihracat teşvikleriyle sanayileşmeye hız verilip istihdam yaratılması gibi makro ekonomik önlemler üzerinde durulmuş; dolayısıyla işsizlikle mücadele ve istihdamın artışının gerçekleşmesi ekonomik gelişmenin sonucu olarak görülmüştür (Serter, 1993: 109).

1980’lerin ve daha sonra ve 1990’ların başında gerçekleşen kısmi bir azalma dışında, işsizlik oranları Türkiye’de planlı kalkınma döneminden itibaren sürekli olarak artmıştır. Daha önce de ifade ettiğimiz gibi Türkiye’de genç işsizliği önemli bir sorun olduğu kabul edilmiş ancak bu sorunun çözümüne yönelik önemli adımlar atılmamış ve bir başarı elde edilememiştir. İşsizliği önlemeye, istihdama arttırmaya yönelik önlemler ilk defa 1963 sonrası beşer yıllık dönemler halinde oluşturulan kalkınma planlarında yer almaya başlamıştır. Kalkınma planlarında genelde istihdam, özelde de genç istihdamını arttırmaya yönelik düzenlemeler şu şekilde özetlenebilir.

1963-1967 yılları arasında uygulanan I. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, işsizlik sorunun büyümesinin nedeni köyden kente göçün sürmesi ve yüksek nüfus artışı olarak

görülmüştür. Bu sorunun çözülmesi için de; kırsal kesimdeki işgücü fazlalığının değerlendirilmesi ve buna bağlı olarak tarım dışı çalışmanın arttırılması, istihdam yaratıcı projelerin ve sektörlerin öncelikle ele alınması, işgücü fazlalığının işgücü kıtlığı çeken Batı Avrupa ülkelerine ihracı ve nüfus artış hızının düşürülmesi gerektiği üzerinde durulmuştur (DPT, 1963: 455-456).

II. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1968-1972) kalkınma hızının artışı ve sanayileşmeye bağlı olarak istihdamın artacağı ve işsizliğin azalacağı ifade edilmiş, böylece istihdam konusu genel kalkınmanın dışında bağımsız bir amaç olarak ele alınmamıştır (DPT, 1968: 127).

Bu planda gençlik sorunlarına ve istihdamına yönelik sınırlıda olsa bazı önlemlere ilişkin bir bölüm yer almaktadır. Bu bölümde öncelikle genç nüfus 14-24 yaş grubu olarak tanımlanmıştır. Yaygın eğitim yoluyla köylerde yaşayan genç nüfusun gelişen iktisadi ve sosyal hayatın gereklerine uyumlarını sağlayacak programların düzenlenmesi, bu eğitim imkanı ve işe yöneltme hizmetinin, köyden kente göç eden genç nüfusa ve şehirde çalışanlara sağlanması öngörülmüştür. Ayrıca, gençlere ortaokul ve liselerde mesleki rehberlik hizmetinin sağlanarak; gençlerin kabiliyetlerine göre daha üst düzeyde öğrenime veya okulu bırakanların mesleğe yönelmelerinde, tatil aylarında bir işte çalışmalarını düzenlemede yardımcı olması amaçlanmıştır (a.g.e., 254-258). III. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda istihdam artışının sağlanıp, işsizliğini önlemenin temel yolunun hızlı bir sanayileşmenin gerçekleşmesinden geçtiği bir kez daha ifade edilmiş; ancak planda hızlı bir kalkınma ve sanayileşme çabasıyla bile istihdam sorunun 1990’lı yıllarda çözülebileceği belirtilmiştir. Ayrıca planda, İ.İ.B.K.’nun iş arayanlara en hızlı ve verimli şekilde istihdam imkanı bulması için gerekli tedbirlerin alınması ve işgücünün nicelik ve niteliği hakkında güvenilir bilgileri toplayan ve değerlendiren bir sistemin kurulması gibi ilkeler de kabul edilmiştir (DPT, 1973: 122).

Bu planda, genç nüfus 14-22 yaş grubu olarak tanımlanmış ve genç istihdam sorunlarına ilişkin genel ifadeler yer almıştır. Gençlerin içinde bulunduğu ekonomik ve sosyal sorunların, gençliğe yöneltilmiş eğitim, rehberlik, çalışma vb. gibi hizmetlerin yaygınlaştırılması ve etkinliğinin arttırılması yoluyla çözülebileceği belirtilmiştir (DPT, 1973: 790-792).

1970’lerin sonlarına doğru Türkiye’nin yaşadığı ekonomik ve siyasi bunalım IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nın bir yıllık gecikme ile 1978 yerine 1979’da uygulanmaya başlanmasına sebep olmuştur. Türkiye’nin istihdam sorununun bir bölümünün gelişmişlik düzeyi ve demografik olguların, bir bölümünün de geçmiş dönemlerde uygulanan politikaların getirdiği yapısal bozuklukların sonucu olduğunun vurgulandığı planda (DPT, 1979: 25), teknoloji ve sanayi politikalarıyla uyumlu ve tutarlı bir istihdam politikasının geliştirileceği ifade edilmiştir. Ayrıca bu planda, işgücünün istihdam edilebilirliğini arttıracak eğitim faaliyetlerine önem verilmesi, İİBK’nun etkinliğinin arttırılması gibi işgücü piyasası önlemleri kısmen de olsa yer almaya başlamıştır (a.g.e., 277-278). Bu planda gençlerin istihdam sorununa ilişkin bir ifadeye yer verilmemiştir.

Görüldüğü üzere “planlı kalkınma dönemi” olarak adlandırılan 1960-1980 döneminde hazırlanan kalkınma planlarında işsizlik, ekonomideki yapısal bozukluklardan kaynaklanan bir sorun görülmüş ve hızlı bir kalkınma ve sanayileşmeyle sorunun çözüleceği savunulmuştur. Ancak, sağlam politika temelleri olmayan bu öngörüler gerçekleşmemiş, 1970’lerin sonuna doğru yaşanan ekonomik bunalım işsizlik sorununu daha da arttırmıştır (Biçerli, 2004: 275). Ayrıca bu dönemde, özel olarak gençlerin istihdam sorununun çözümüne yönelik önlemlerden de bahsetmekte pek mümkün görünmemektedir.

24 Ocak 1980 tarihinde alınan istikrar kararlarıyla birlikte o ana kadar izlenen “ithal ikamesi”ne dayanan sanayileşme stratejisinden “ihracata dayalı” sanayileşme stratejisine geçilmiştir.

İhracata dayalı stratejinin temel özelliği, ekonomik büyümenin dış ticarette rekabet imkanlarının geliştirilmesine bağlanmasıdır. 24 Ocak kararlarının belirgin özelliklerinde birisi de, temel üretim faktörlerinin, bu arada işgücünün fiyatı olan ücretin piyasa şartlarına göre tespit edilmesidir. Fiyatların serbest bırakılması ile birlikte piyasada nispeten bol olan emeğin fiyatı (ücret) düşecek, böylece istihdam alanında düşük ücretle çalışmaya hazır olan işgücü potansiyeli harekete geçecektir (Akın, 1996: 145).

24 Ocak 1980 kararlarıyla birlikte yaşanan ekonomik değişimin işgücü piyasaları ve istihdam politikaları üzerinde önemli bir etkisi olmuştur. Bu değişimle 1980’e kadar

uygulanan “Keynesyen” politikalardan, işsizliğin piyasanın işleyişi sonucunda olabileceğini, işgücü piyasaları ile ilgili düzenlemelerin sınırlandırılması ve sendikalarının gücünün sınırlandırılması görüşlerine dayanan “arz yanlı” politikalara geçilmiştir (Biçerli, 2004: 276). 1980 yılından sonra hazırlanan kalkınma planlarında bu ekonomik değişime uyumlu istihdam politikaları hedeflenmiştir.

24 Ocak istikrar tedbirlerinin uygulandığı dönemde yürürlüğe giren V. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, önceki planlardan farklı olarak istihdamı arttırmada makroekonomik önlemlerle birlikte işgücü piyasası önlemlerine daha fazla yer verilmiştir (DPT, 1985: 133).

V. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda ilk defa genç işsizliği ve istihdamı doğrudan ele alınmış ve genç istihdamı sorununa yönelik önemli ve somut bazı önlemler belirtilmiştir. Bu plan, genç işsizlere istihdam sağlamak ve genç işsizliğini azaltmak amacıyla, gençlere istihdam imkanı sağlayan işverenlere vergi ve bazı teşvikler uygulanması, gençlerin istihdam edilebilir hale getirilmesini mümkün kılacak nitelikte beceri eğitimiyle donatılmasına yardımcı olan işverenlere vergi iadesi uygulamasının başlatılması, ortaöğretimden başlanarak okula devam eden ve etmeyen her kademe gençlere mesleğe yöneltme hizmetleri verilmesi belirtilmiştir. Yine, Plan döneminde yıllık programlarla genç işsizlere yönelik istihdam arttırıcı projeler hazırlanarak yürürlüğe konulması amaçlanmıştır (a.g.e., 132-133).

1990-1994 arası dönemi kapsayan VI. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, istihdam düzeyini yükseltebilmek açısından yeni yatırım politikalarına duyulan ihtiyacın sürdüğü ve bu çerçevede; yatırımların teşvik edilmesi; müteşebbislik ruhunun ve teşebbüs gücünün geliştirilmesi, küçük ve orta ölçekli teşebbüslerin desteklenmesi, nitelikli işgücü yetiştirilmesi ve mevcut iş gücünün niteliğinin yükseltilmesi; işgücü piyasasında karşılaşılan ve istihdamın gelişmesini olumsuz şekilde etkileyen unsurların ve aksaklıkların ortadan kaldırılması öngörülmüştür (DPT, 1990: 302).

Ayrıca planda, İş ve işçi Bulma Kurumu’nun işgücü piyasasında etkinliği artacak biçimde reorganize edilmesi; işgücü eğitimi, istihdam rehberliği, mesleğe yöneltme ve benzeri istihdamı geliştirme faaliyetlerine kamu kuruluşları ile özel istihdam kuruluşlarının aktif katılımının sağlanması gerektiği belirtilmiştir (a.g.e., 303).

Bu planda, genç nüfus 15-24 yaş grubu olarak tanımlanmıştır. Planda, gençlerin meslek ve beceri kazanmalarına yardımcı olacak özel programlar uygulanırken, yeni projelerin geliştirileceği belirtilmiştir (a.g.e., 288-289).

1996-2000 yıllarını kapsayan VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda istikrarlı, yatırım ağırlıklı ve rekabetçi ekonomik koşullara dayalı yüksek bir büyüme hızının gerçekleştirilmesi yoluyla üretken istihdamın artırılması gerektiğini vurgulanmıştır. (DPT, 1996: 53). Planda, hem güvenceli, hem de esnek bir işgücü piyasası düzenlemesi gerçekleştirileceği, işgücünün piyasa şartlarına daha iyi cevap verebilmesini sağlayacak beceri eğitimi ve yeniden eğitim programlarını içeren uyum çalışmalarına ağırlık verileceği belirtilmiştir. Bu çerçevede, küreselleşme süreci ve AB’ye uyum politikaları kapsamında aktif işgücü piyasası önlemlerine ağırlık verileceği, İş ve İşçi Bulma Kurumu çağdaş istihdam hizmetleri sağlayabilecek bir yapıya kavuşturularak İŞKUR adı altında yeniden örgütleneceği vurgulanmıştır (a.g.e., 54).

Bu plan döneminde 1999 tarih ve 4447 sayılı yasa ile İşsizlik Sigortası’nın kurulması, 2000’de 617 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Türkiye İş Kurumu’unun oluşturulması gibi işgücü piyasası önlemlerine yönelik iki önemli düzenleme hayata geçirilmiştir.

2001-2005 arası dönemi kapsayan VIII. Beş Yıllık Kalkınma planında, üretken yatırımların artırılması ve istikrarlı ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi suretiyle istihdam artışı sağlanması ve işsizliğin azaltılması hedeflenmiştir.

VIII. Plan döneminde istihdamın artırılmasında etkin bir araç olarak aktif işgücü politikalarına verilen önem artmıştır. Bu çerçevede; istihdam hizmetlerinde etkinliğin artırılması, özel istihdam bürolarının faaliyet göstermelerine imkan sağlanması, işsizler ile beceri düzeyi düşük işçilerin niteliklerinin artırılarak üretken istihdamda çalışmalarının teşvik edilmesi, meslek standartları sınav ve belgelendirme sistemi kurulması, mesleki danışmanlık sisteminin kurulması, işgücü piyasası kararlarının oluşturulmasında etkinliği artırmak amacıyla başlatılan istihdam ve eğitim projesinin uygulanmasına devam edilmesi öngörülmüştür (DPT, 2000: 103).

Planda, özellikle gençlere, kadınlara ve özürlülere yönelik olmak üzere işsizliği önleyici tedbirlerin alınması vurgulanmış; işsizlik riskiyle karşılaşabilecek beceri düzeyi ve ücret

seviyeleri oldukça düşük kişilerin işsiz kalmalarını önleyici ve niteliklerini artırmayı hedefleyen aktif ve pasif istihdam politikaları uygulanması belirtilmiştir. Bu plandaki, gençlerin istihdamına yönelik politikalar; tarım sektöründeki ücretsiz aile işçileri, ev kadınları ve kentsel kesimdeki genç işsizler için gelir yaratıcı projelerin geliştirilmesi olarak görülmektedir (a.g.e., 104).

IX. Beş Yıllık planda (2007-2013) istihdam ile ilgili genel olarak; istihdam odaklı sürdürülebilir bir büyüme çerçevesinde, rekabetçi bir ekonomi ve bilgi toplumunun gerektirdiği doğrultuda nitelikli insan kaynaklarının yetiştirilmesi, istihdam imkanlarının geliştirilmesi, işsizliğin azaltılması ve işgücü piyasasının etkinleştirilmesi sağlanması hedeflenmiştir (DPT, 2006: 83).

Aktif İşgücü Politikalarının geliştirilmesine yönelik olarak ise planda; işsizlerin, işgücü piyasası açısından dezavantajlı kesimlerin ve işgücü piyasasının ihtiyaçları doğrultusunda, aktif işgücü programları uygulanarak geliştirilmesi ve bu programlara ayrılan kaynakların artırılması, iş bulma hizmetlerinin daha fazla kişiye sunulması sağlanması ve bu hizmetlerin kalitesinin yükseltilmesi, aktif işgücü programlarının, işgücü piyasası ihtiyaç analizleri doğrultusunda düzenlenmesi ve yaygınlaştırılması hedeflenmiştir. Ayrıca planda; işgücü piyasasında zorluklarla karşılaşan kadınlar, gençler, uzun süreli işsizler, özürlüler ve eski hükümlüler için fırsat eşitliği sağlanması ve gençlerin işgücü piyasasında deneyim kazanmalarını sağlayıcı programlar geliştirilmesi öngörülmüştür (a.g.e., 84).

Görüldüğü üzere “planlı kalkınma dönemi” olarak adlandırılan 1960-1980 döneminde hazırlanan kalkınma planlarında işsizlikle mücadele ve istihdamın artışının gerçekleşmesi, ekonomik gelişmenin sonucu olarak görülmüştür. Ancak, bu öngörüler gerçekleşmemiş, yıllar itibariyle işsizlik sorununu daha da arttırmıştır. Ayrıca bu dönemde, özel olarak gençlerin istihdam sorununun çözümüne yönelik önlemlerden de bahsetmekte pek mümkün görünmemektedir. 1980 yılından sonraki planlarda ise, önceki planlardan farklı olarak istihdamı arttırmada makroekonomik önlemlerle birlikte işgücü piyasası önlemlerine daha fazla yer verilmiştir. Genç işsizliği ve istihdamı doğrudan ele alınmış ve genç istihdamı sorununa yönelik önemli ve somut bazı önlemler belirtilmiş olsa da bunlar plan metinlerinde yer almaktan ileri gidememiştir.