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4.1 – Desenvolvimento local e territorial

Assistimos, no momento, à afirmação de um processo de questionamento dos modelos de desenvolvimento adotados, baseados na supremacia da dimensão econômica em detrimento de aspectos sociais, culturais e ambientais, entre outros. Busca-se, na primeira década do novo milênio e com um cenário preocupante, a mudança dos paradigmas tradicionais de compreensão da realidade e de visão do próprio mundo. Com o visível esgotamento do modelo de industrialização e a emergência das sociedades pós-industriais (BELL, 1973; FRIDMAN, 2000; KUMAR, 1997; NEGRI e

HARDT, 2001), questiona-se o desenvolvimento que se quer e que se pode ter. Os

benefícios do crescimento econômico e do aumento da riqueza, entre outros fatores, não têm favorecido, igualmente, a humanidade em todas as partes do mundo. Ao contrário, contribuíram para a degradação ambiental e a ampliação das desigualdades sociais entre nações e dentro destas (VERGARA ROJAS, 2004). Esta situação agrava-se nos países

periféricos que, historicamente, promovem um desenvolvimento mimético e dependente.

Ilustrando com a nossa própria experiência, vimos buscando, sem sucesso, atingir os níveis de bem-estar social das nações ricas, seguindo os mesmos pressupostos, métodos e estratégias do Primeiro Mundo, encarando nossas diferenças culturais como sinais de atraso e obstáculos à modernização, e não como referências para novas formas de desenvolvimento. Nesse cenário, embora alguns indicadores de redução da pobreza possam trazer algum otimismo, prevalece a desigualdade social na América Latina, onde países como o Brasil passam a ser considerados antiexemplos (VERGARA ROJAS, 2004), pelo tipo de crescimento econômico apresentado no século XX, extremamente concentrador de riquezas e indutor de desigualdades.

Com a crise da construção do conhecimento desde o final do século XX, quando se questionou a existência de verdades absolutas e de caminhos únicos para intervir na realidade (CAPRA, 2002; PRIGOGINE, 1996), a busca de crescimento a qualquer custo, já desmoralizada na prática pelos seus resultados cruéis, perdeu todo poder de convencimento. Além disto, ficou evidente que o crescimento econômico puro e simples não é condição suficiente para se alcançar o desenvolvimento, embora seja necessário.

Desde 1999, os relatórios do Banco Mundial (BIRD), justamente um dos organismos de financiamento multilateral que tem patrocinado ajustes econômicos, muitas vezes com perversos efeitos sociais, têm destacado o aumento da miséria mundial, sinalizando, assim, que a situação do mundo está chegando a um limite insustentável e que, mantidas as políticas econômicas hegemônicas, esta situação somente tende a piorar30. A própria realidade, assim como o seu estudo, portanto, tem levado, gradativamente, a uma mudança de percepção de que o crescimento econômico é um meio e não um fim para o desenvolvimento (CAMPOS e POCHMANN, 2003 e 2004).

Como contribuição importante ao questionamento do paradigma de desenvolvimento, destaca-se o trabalho da Comissão Brundtland, criada pelas Nações Unidas, em 1983. As conclusões da Comissão (1991) indicam que é possível promover o desenvolvimento sem destruir o meio ambiente, apresentando o conceito de desenvolvimento sustentável, estimulando a preservação ambiental em escala mundial, como um compromisso ético com a vida e com as gerações futuras.

Os debates em torno do tema geraram vários eventos, sendo de referência obrigatória a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento (ECO 92), realizada no Rio de Janeiro. Incorporando as contribuições de governos e instituições da sociedade civil de 179 países, a ECO 92 deu origem a uma agenda consensual, a Agenda 21 (1998),

contendo premissas normativas e metodológicas para a implementação do desenvolvimento sustentável no Brasil e no mundo. A Agenda 21 apresenta mecanismos de incentivo à participação popular na elaboração de políticas públicas locais (KUSTER, HERMANNS e ARNS,2004), tornando-se eixo de orientação para a integração de atores políticos, sociais, econômicos, ambientais e culturais em prol da sustentabilidade no longo prazo.

Mais de uma década após a Conferência do Rio de Janeiro (ECO 92), a Agenda 21 brasileira encontra-se ainda em processo de construção. Com baixo nível de implementação, no momento, sua elaboração tem contado com iniciativas de órgãos governamentais e não-governamentais que procuram, através de um trabalho conjunto, identificar estratégias e ações compatíveis com a realidade local e nacional. Tais iniciativas, observando as dimensões já mencionadas, trabalham o conceito de

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No relatório de 1999, o BIRD afirma que o número de pessoas vivendo com menos de US$ 1 por dia passou de 1,2 bilhão em 1987 para 1,5 bilhão hoje em dia e é estimado em 1,9 bilhão em 2015.

sustentabilidade ampliada, que exige uma visão multidisciplinar e multissetorial da realidade, além de convergência de ações.

Tratando-se de um instrumento que busca um alcance mundial, esta agenda procura contemplar os mais diferentes temas ligados à sustentabilidade socioambiental e convocar os mais diversos atores – governo, sociedade civil, setor privado, terceiro setor – para a promoção das medidas necessárias para viabilizá-la. Com isto, a Agenda 21 deve ser, por princípio, adequada a cada território específico.

Mesmo sem promover mudanças significativas na realidade, seu conteúdo discursivo ultrapassou as fronteiras de sua origem ambientalista. Como conseqüência, ocorreu a expansão do conceito de sustentabilidade, incorporando os princípios de sustentabilidade ampliada e sustentabilidade como processo e não como um estado. O primeiro caso refere-se, em sua gênese, à necessidade de convergência das preocupações ambientais com as sociais, articulando o compromisso ético entre e intragerações. No segundo, a ênfase é que a sustentabilidade deve ser progressiva, rompendo gradativamente o círculo vicioso de destruição ambiental e exclusão social, e promovendo um círculo virtuoso (BRASIL, 1999), com a substituição de mecanismos

que induzem a insustentabilidade por outros que promovam o inverso.

A sustentabilidade, assim definida, passou a incorporar novas dimensões, destacando- se31:

• Dimensão ética: passa pelo reconhecimento de que o que está em risco não é apenas um certo padrão de organização da sociedade, mas a própria sobrevivência da espécie humana.

• Dimensão humanística: coloca o ser humano no centro do desenvolvimento, valorizando sua qualidade de vida e seu bem-estar.

• Dimensão social: visa o respeito e o estímulo ao pluralismo político e à redução das desigualdades sociais, com inclusão dos excluídos, democratização dos benefícios do desenvolvimento e acesso às oportunidades de realização e ascensão social.

• Dimensão cultural: ressalta a necessidade de manutenção de respeito e preservação da diversidade cultural, bem como a importância da compreensão de que esta

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Ver documentos: BRASIL. Parceria 21 – Cidades Sustentáveis. Rio de Janeiro: 1999 e BRASIL. Parceria 21 – Redução das Desigualdades Sociais. Rio de Janeiro: 1996.

diversidade promove formas diferentes de interação com o meio ambiente, que podem levar ao desenvolvimento sustentável.

• Dimensão temporal: rompe com a lógica imediatista, de curto prazo, estabelece uma solidariedade com as gerações futuras e, portanto, resgata o planejamento de longo prazo.

• Dimensão prática: indica a necessidade de medidas concretas para a mudança de hábitos e comportamentos, inclusive dos padrões de consumo atuais que desperdiçam recursos, concorrendo para o seu esgotamento.

• Dimensão ambiental: faz referência à capacidade limitada de suporte dos ecossistemas para absorver ou se recuperar de agressões.

• Dimensão demográfica: enfatiza os limites da capacidade de suporte de determinado território e sua base de recursos para o crescimento populacional.

• Dimensão política: diz respeito à cidadania plena, com os mecanismos democráticos de formulação e implementação de políticas públicas e as questões relacionadas com a governabilidade.

• Dimensão institucional: valoriza a criação e o fortalecimento de arquiteturas institucionais que garantam a sustentabilidade.

• Dimensão econômica: mostra a necessidade de adequação do sistema produtivo ao conceito de sustentabilidade.

O conceito de desenvolvimento sustentável, por sua abrangência, ancora os novos conceitos de desenvolvimento que têm sido disseminados nos últimos anos32: desenvolvimento local, econômico local, territorial, econômico territorial e endógeno. São conceitos dinâmicos, em permanente discussão, reformulação e validação. De modo geral, estão estruturados na crença de que: (1) a participação ativa dos habitantes de um território é decisiva para o seu desenvolvimento, com incremento do nível de conhecimento dos indivíduos, da cooperação, da reciprocidade e da confiança; (2) as instituições atuantes no território precisam estar articuladas com a comunidade e entre si, favorecendo a sinergia e a convergência de agendas e recursos; (3) o desenvolvimento endógeno somente será positivo se for compartilhado com os agentes

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Para melhor compreensão das pequenas diferenças conceituais sobre desenvolvimento, na escala local, consultar: Fischer (2002); IADH (2005); IICA (2003); Jara (2001); Lages et al (2004); Marinho da Silva e Neves (1999); PNUD/OIT (2002); Vergara Rojas (2005 e 2004).

locais e se explicitar que o crescimento econômico pode trazer desigualdades sociais; (4) além das questões de acessibilidade, infra-estrutura e recursos naturais, a economia local será função da identificação e reconhecimento das aptidões do território; (5) as vocações econômicas locais exigem políticas públicas adequadas e organizam a aplicação dos investimentos a partir do registro dos bens materiais e imateriais, da cultura, do resgate da história, das manifestações populares e das tradições locais.

A concepção de desenvolvimento, territorial, local, sustentável, endógeno ou de qualquer variação conceitual, deve ter foco na qualidade de vida da população e, como referência central, uma preocupação cultural, ambiental, humanística e ética. Desta forma, deverá enfatizar, numa realidade social como a brasileira, a redução das desigualdades sociais, a equalização de oportunidades, a inclusão dos excluídos, a socialização dos benefícios do crescimento econômico e da riqueza acumulada, a conservação do uso racional e produtivo dos recursos ambientais e a preservação da vida. Todos estes aspectos, no entanto, devem ser entendidos como orientações gerais para experiências específicas. Não existem fórmulas ou modelos de desenvolvimento territorial que sejam necessariamente replicáveis.

Sem dúvida, um dos fenômenos que caracteriza o cenário do desenvolvimento, neste início de século, é a crise econômica que se confunde com uma crise do processo de acumulação e reprodução do capital e se manifesta, embora de forma diferenciada, em todo o mundo (VERGARA ROJAS,2004). A sobrevivência deste processo de acumulação está alicerçada na internacionalização do mercado, que atualmente constitui o ponto nodal da globalização.

O avanço tecnológico tem sido um de seus elementos viabilizadores, na medida em que, por um lado, permite a circulação extremamente rápida, e a custos baixos, das informações, bem como a execução de transações instantâneas, aproximando mercados, produtos e fornecedores (FRIDMAN, 2000; FUKUYAMA, 2000). Por outro lado, induz demandas, expectativas, modos de vida e padrões de consumo semelhantes em países e culturas diferentes. Outros elementos que favorecem a globalização, tal como hoje é praticada, são o processo de liberação do comércio e a desregulamentação dos mercados nacionais, além da existência de atores com condições de atuação transnacional.

Portanto, se o processo de globalização tem contribuído para o aumento do gap entre ricos e pobres, de acordo com Sachs (2005), tem também sido responsável pela alta

instabilidade e turbulência no cenário econômico mundial, com eventos e crises ocorridos em diferentes partes do mundo, gerando uma espécie de efeito dominó, que acaba afetando, sucessivamente, uma série de países, regiões, territórios e comunidades. Diante deste ambiente de instabilidade e turbulência, a vulnerabilidade e a dependência dos países periféricos ou emergentes têm sido maiores, pois estão comprometendo-se de forma rápida, reativa e pouco refletida, em nova ordem internacional. Neste processo, a realidade vem mostrando que os Estados Nacionais estão sendo esvaziados do seu poder de governo e tendo dificuldades de garantir os interesses nacionais. Num contexto como este, a globalização corre o risco de ser encarada, apenas, em seus efeitos danosos, mas, como toda crise, ela também gera possibilidades.

No plano internacional, surge uma nova perspectiva a partir das discussões, por exemplo, da necessidade de mudança nos mecanismos de controle e regulação internacionais e de uma nova arquitetura institucional, para a construção de uma governança global que respeite os Estados Nacionais, as sociedades e suas diferenças socioculturais. Esta condição, que pode ser percebida como embrião de uma nova ordem mundial, no entanto, ainda parece distante de se concretizar.

Uma outra possibilidade, gerada pela crise, diz respeito ao local. Afinal, um paradoxo associado à globalização é que a massificação tem como contraponto a necessidade de os indivíduos preservarem determinados laços afetivos, que reforçam o sentimento de pertencimento e identificação com grupos e espaços menores, reduzindo a sensação de anonimato (SENNET, 1999; STÖHR, 2004). Isto acaba reforçando a importância do território, entendido como resultado de um processo histórico que faz com que uma população passe a compartilhar valores e a interagir através de uma teia de relações dos mais diversos tipos, como as de poder, culturais, sociais e produtivas.

Como a globalização também propicia a perda do poder de intervenção dos governos nacionais na solução de problemas da população, esta tende a desenvolver mecanismos próprios para a satisfação de suas necessidades. Uma outra decorrência do processo de globalização é, simultaneamente, induzir à massificação de marcas, produtos e serviços e valorizar o indivíduo como consumidor, criando a expectativa de atendimento às suas demandas e aos seus desejos específicos. Este fenômeno que pode, a primeira vista, parecer um estímulo para a valorização do local, tende a incentivar a atomização das demandas, podendo levar à sua fragmentação. Como exemplo, pode-se citar a fragmentação das políticas públicas, pelo atendimento desarticulado de diversos grupos

de interesse e pressão, notadamente de minorias organizadas pela sociedade como: mulheres, crianças e adolescentes, homossexuais, portadores de deficiência, entre outros.

Apesar de questões como as aqui expostas, de maneira geral, a crise gerada pela globalização parece abrir possibilidades para a reconfiguração das ações territoriais, o que se reflete na busca de um pensamento e de respostas próprias para as questões do desenvolvimento. Considerando o local como um cenário para desenvolvimento, sob o enfoque da sustentabilidade, é preciso romper com a visão de que se trata de lugar da mera reprodução das determinações globais, reconhecendo que, ao mesmo tempo em que faz isto, também contribui para a produção da realidade social. É preciso compreender que há interconexão entre as partes – o global e o local – que se influenciam mutuamente.

Sem qualquer tendência ao determinismo, há, porém, que se reconhecer que o desenvolvimento do território tem limitações, entre as quais destacam-se as estruturais e as político-institucionais. Sendo assim, ainda é oportuna a questão levantada por Bacelar (1996), sobre qual seria o espaço do local em um mundo globalizado. A autora visualiza pelo menos dois: o do local articulado ao global e o do local atuando naquilo que é específico e tem dinâmica própria.

Assim, falar de desenvolvimento local ou territorial não é o mesmo que falar de desenvolvimento em pequena escala, mas de um processo único, próprio de um determinado território e de uma população específica. Este desenvolvimento, ao contrário do promovido pelo centro, baseia-se em uma dinâmica horizontal que busca articular uma pluralidade de atores, deve ter como raiz a identidade e a experiência coletivas, e visa recuperar o poder decisório dos sujeitos sociais (AROCENA, 1988; STÖHR, 2004). Este poder transborda e deveria ser exercido através de uma rede de relações sociais, estruturadas em determinado território, envolvendo múltiplos atores com seus diferentes e muitas vezes contraditórios interesses e formas de atuação.

Portanto, a constituição de sistemas de governança (STÖHR, 2004) é fundamental para que os segmentos sociais, no território, assumam suas diferenças institucionais, históricas e culturais como oportunidades para o desenvolvimento, identificando potencialidades. Consoante com Paula (2004), tradições, usos, costumes, vocações e talentos conferem vantagens e diferenciações ao território e, ao mesmo tempo, explicitam sua identidade singular. Isto pode ser favorecido com o estímulo à criação e

ao fortalecimento de uma base social rica no território, composta de redes de organizações que se articulem para a consecução de diferentes objetivos. Movidas pela identificação de elos estratégicos, tais redes devem estar articuladas aos setores públicos e privados para a implementação efetiva de ações.

Para a promoção do desenvolvimento territorial, também é relevante o fortalecimento de uma base econômica diversificada e articulada, caracterizada pela pluralidade de agentes, de iniciativas e de atividades sustentáveis. Para tal, é necessário investir nos processos de educação continuada, preparando os habitantes e empreendedores do território para que participem das mudanças em curso no mundo, visando a sua qualificação permanente (SACHS, 2005), tanto para o mundo do trabalho, como para os

novos desafios da cidadania.

Quanto ao poder local, impõe-se o importante papel de remodelar a administração pública de modo a integrar as funções de gestão, estruturando os processos internos de trabalho de acordo com os objetivos produtivos do território e os princípios de cooperação, articulação e participação. Esses objetivos e princípios devem estar inseridos nos instrumentos de gestão pública, a exemplo dos planos estratégicos, orçamentos participativos, planos diretores urbanos e programas de desenvolvimento institucional, o que nem sempre ocorre33.

Na adequação dos instrumentos de administração territorial, notadamente após a aprovação do Estatuto da Cidade e do advento dos planos estratégicos urbanos (COMPANS, 2005; FISCHER, 1997; SPINK, 2000), ainda persiste a crença no rompimento com a histórica tendência de descontinuidade nos processos de gestão, formulação e implementação de políticas públicas. Para não descartar os avanços obtidos e o aprendizado decorrente de práticas anteriores, a organização governamental deveria privilegiar estruturas em rede, com comandos horizontais, substituindo os princípios de hierarquização pela cooperação, articulação intersetorial e matricial. Na verdade, o setor governamental pouco tem avançado na modernização dos seus modelos gerenciais. Neste sentido, é recomendável reavaliar os modelos de gestão que têm promovido a participação da sociedade nos processos de planejamento e formulação de políticas públicas, buscando mecanismos que possam, efetivamente, democratizar a ação governamental. Reabilita, assim, a possibilidade de articulação e cooperação entre o

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Sobre a utilização política e apropriação privada dos instrumentos de gestão urbana, ver Compans (2005).

setor público e o privado, incluindo as organizações não-governamentais, as comunitárias e as do mercado. O cuidado para institucionalizar, e não banalizar, mecanismos de colaboração e comprometimento da sociedade estimula a cidadania plena e o acesso efetivo da comunidade a bens e serviços públicos.

Quanto à regulação, o poder público local precisa implementar mecanismos que garantam a vitalidade do setor privado, garantindo a execução de ações que atendam aos interesses coletivos e do mercado, ambientes favoráveis ao surgimento de pequenos empreendimentos e núcleos de trabalho, de alta ou baixa tecnologia de produção, a exemplo da produção artesanal.

No Brasil, tem sido visível o surgimento de movimentos e organizações empresariais, interagindo nas formas de gestão territorial. Este processo caracteriza-se, por um lado, pela ampliação dos espaços e das formas de participação e pela expansão do poder ascendente, que vem das bases - poder exercido em nome e por conta do indivíduo como cidadão; por outro lado, pela crescente aversão a qualquer tipo de poder monocrático e concentrador (BOBBIO, 1987; 2001), cuja legitimidade tem sido

questionada pela sociedade.

Estudiosos deste tema têm ressaltado que as formas de democratização da gestão em âmbito territorial não estão prontas, mas em construção, demandando aprimoramento contínuo. Para tanto são necessários um comportamento crítico, e uma revisão

permanente de caminhos e fórmulas envolvendo todos os segmentos interessados: poder político, poder econômico e sociedade. É indispensável, também, tratar a questão da governança como uma tendência, não caindo na ingenuidade de considerar que sistemas participativos ampliados podem resgatar, sozinhos, os problemas causados pelo modelo de desenvolvimento excludente.

Com base na experiência, pode-se afirmar que os elementos de tensão presentes são constitutivos do próprio processo de busca de formas diferenciadas de produção, como o estímulo ao artesanato, e de administração compartilhada dos negócios no espaço local. No Brasil, a supervalorização da participação em processos de gestão empresarial e territorial tem gerado um movimento de multiplicação exagerada de instrumentos para a decisão colegiada – forismo e conselhismo – como parte do denominado processo de descentralização do processo decisório no território. No campo empresarial, sobressaem iniciativas de gestão compartilhada, gerando modelos de governança que associam proprietários, empreendedores e público-alvo impactado por processos de produção.

Todavia, há que se relativizar as possibilidades objetivas de participação social e empresarial no processo decisório de promoção de empreendimentos no território. A participação concedida, ou induzida necessita da adesão e comprometimento dos participantes. Por outro lado, não pode ser imposta como um sinal de modernidade administrativa, ou como pré-requisito ao acesso de recursos. Em suma, as experiências de participação em sistemas de governança, conforme um modelo imposto e preconcebido, podem até ser uma grande contribuição para a democratização dos processos decisórios, todavia, não significam efetivação prática.

Isso reforça a tese de que a motivação para a participação é mais consistente e produz