İdari Personeli Bağlı Olduğu Hukuki Düzeni

Vakıf üniversitelerinde istihdam edilen akademik personel dışında kalan idari personellerle ilgili olarak “Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliğinde” bir düzenleme yapılmıştır. Bu Yönetmeliğin 23.maddesine göre (23/2), vakıf üniversitelerinde görev yapan idari personel idari çalışma esasları 2547 sayılı Kanunda devlet üniversiteleri için öngörülen hükümlere bağlı iken aylık ve diğer özlük hakları yönünden İş Kanunu hükümlerine bağlıdırlar. Yukarıda bir üst başlıkta anılan Yönetmeliğin bu maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler yinelenmeden bu başlık altında kimi noktalara açıklık getirmeye çalışalım.

Anayasanın 128.maddesinin 1.fıkrasında, “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür” denilirken hemen ardından İkinci fıkrasında da, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” denilmek suretiyle, kamu hizmetlerine de göreve alınacak kişiler yönünden anayasal ilke ve kurallar öngörülmüştür.

Bu anayasal düzenlemeye paralel olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun göreve alma biçimlerini düzenleyen dördüncü maddesinde ise kamu hizmetlerinin; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle görüleceği kuralı yer almıştır. Bu kapsamda istihdam edilen kamu görevlisi statüsüne göre eğer memur ise, öncelikle özel bir yasal düzenlemeye bağlı değilse genel yasa olan 657 sayılı Kanun hükümlerine bağlıdırlar. Memur statüsünde olup, özel yasalarında öngörülmeyen noktalarda ise yine 657 sayılı Kanun ve bu Kanunun uygulanmasını gösteren yönetmelik hükümlerine bağlı olacaktırlar.

Bir başka görevlendirme türü ise kamu personelinin bir hizmet sözleşmesiyle çalıştırılmasıdır. Bu durumda 657 sayılı Kanunun öngördüğü işlerde çalıştırılmak üzere kamu kurumları kendi bünyelerinde sözleşmeli personel de çalıştırılabilirler. Gerek yüksek yargı kararları gerek idare hukuku öğretisi bu tür sözleşmeleri “idari hizmet sözleşmesi” olarak kabul etmektedirler. Bu bağlamda sözleşmeli personel ile yapılan idari hizmet sözleşmesinin idare hukuku ilke ve kurallarına bağlı olduğu

108

kabul edilmektedir. Bu sözleşme farklı tarihlerde çıkarılan sonradan güncellenen Bakanlar Kurulu kararları ve başka idari tasarruflara göre düzenlenmektedir. Tarafların hak ve yükümlülükleri bu sözleşmeden doğmaktadır233

Bilindiği üzere Devlet üniversitelerinde çalışan idari personel, çalıştırılma türüne göre devlet memuru ya da sözleşmeli personel statüsündedir ve bu statüden doğan hukuki düzene bağlıdırlar. Örneğin, sözleşmeli personel ile Devlet üniversitesi arasında imzalanan sözleşmeden doğan uyuşmazlıklar idari yargının görev alanına girmektedir.234

Ancak biraz önce belirtilen Yönetmelik hükmü gereğince, bir vakıf üniversitesinde idari kadroda çalışan personel ile vakıf üniversitesi arasında yapılan sözleşme, idari hizmet sözleşmesi niteliğinde değil, tipik bir iş sözleşmesidir ve İş Kanununun ilke ve kurallarına tabidir.

İdari personelin yaptığı sözleşmenin hangi hukuki düzene bağlı olduğunun saptanması doğrudan bu sözleşmeden doğan hukuki uyuşmazlıkların hangi yargı düzenince çözümleneceği sorusuna da ışık tutmaktadır. Bu bağlamda bu türden sözleşmelerden doğan her türlü uyuşmazlıkta adli yargı yerleri (iş mahkemeleri) görevli olacaktır.

233 _{Bkz. Giritli, Bilgen, Akgüner ve Berk, (2013) 668; Sancakdar, (2012) 405; Yayla, (2010) 295;}

Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, (2012) 599.

234 _{Danıştay Onbirinci Dairesi tarafından verilen bir kararda, bir kamu tüzelkişinde çalışan personelin}

o kamu tüzelkişisinin kuruluş ve örgütlenmesine ilişkin yasasında özel hukuk hükümlerine bağlı çalışacağı hükmüne yer verilse bile, bu kurumla idari personeli arasında yapılan sözleşmenin idari hizmet sözleşmesi olduğu belirtilmiştir. Karara konu olan olayda, TÜBİTAK Savunma Sanayii Araştırma ve Geliştirme Enstitüsünde koruma ve güvenlik grup şefi olarak görev yapmakta iken sözleşmesi feshedilen kişiye "iş sonu tazminatı" ödenmemesi üzerine anılan kamu kurumuna karşı, idari yargı yerinde bir dava açılmıştır. Davaya bakan idare mahkemesi, uyuşmazlığın görülmesinin ve çözümünün adli yargı yerine ait bulunduğu gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar vermiştir. Bu gerekçesini ise, 278 sayılı “Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu Kurulması Hakkında Kanun”un, TÜBİTAK personelinin özel hukuk hükümlerine bağlı olduğu yolundaki 17/1. maddesi hükmüne dayandırmıştır. Görevsizlik kararının temyiz edilmesi üzerine, temyiz incelemesini yapan Danıştay Onbirinci Dairesi, bir kamu tüzelkişisi olan TÜBİTAK ile davacı arasında imzalanan sözleşmenin, koruma ve güvenlik gibi bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin bulunması, sözleşmenin düzenleme ve yürütme biçiminin özel hukuk esaslarından çok, kamu hukuku esaslarına uygun olması karşısında, hizmet sözleşmesinin idari bir sözleşme olduğu sonucuna ulaşmıştır. Bu görüşten hareketle, sözleşmenin feshine bağlı olarak istenilen iş sonu tazminatının ödenmemesine ilişkin olarak ortaya çıkan uyuşmazlığın görülmesi ve çözümünün idari yargıya (idare mahkemelerine) ait olduğuna karar vermiştir. (T.15.6.2007, E.2006/9345, K.2007/6043, [http://www.kazanci.com/kho2/ibb/giris.htm Erişim tarihi 9.11.2015]).

109

Gerçekten Danıştay Sekizinci Dairenin önüne gelen bir davada, vakıf üniversitesinde görev yapan idari personelin sözleşmesinin İş Kanunu hükümlerine bağlı olması nedeniyle sözleşmenin feshine ilişkin hukuki uyuşmazlığın adli yargıda çözülmesi gerektiğine karar verildiği görülmektedir. Uyuşmazlığa konu olan olayda, bir vakıf üniversitesinde İdari ve Mali İşler Daire Başkanı olarak görev yapan personelin iş sözleşmesi Üniversite Üst Disiplin Kurulunun kararı ile feshedilmiş ve ardından bu karar Mütevelli Heyeti tarafından onaylanmıştır. Bu gelişme üzerine sözleşmesi feshedilen kişi Mütevelli Heyetinin verdiği kararın iptali için yetkili idare mahkemesinde bir iptal davası açmıştır. İlk derece mahkemesi (olayda Ankara İdare Mahkemesi) önüne gelen davada özetle; “(…) 4857 sayılı İş Kanununa dayanılarak yürürlüğe konulan(…) Üniversitesi Personel Yönetmeliğinin 2. maddesinde, (…) Üniversitesi ve ona bağlı sağlık kuruluşlarında akademik personel dışında kalan, görev ve unvanları ne olursa olsun, tüm çalışanların fiillerine ilişkin disiplin suçları, cezaları ve bunları vermeye yetkili disiplin kurulları, disiplin soruşturması, görevden uzaklaştırma ve itiraz usulleri ile uygulama şekillerinin gösterildiği, bu durumda bu Yönetmeliğe tabi ve işçi statüsünde olan davacının, hakkında yapılan soruşturma sonucunda iş akdinin feshine yönelik Disiplin Kurulu kararına karşı açılan iş bu davanın görüm ve çözümünde idari yargının görevli bulunmadığı gerekçesiyle” davayı görev yönünden reddetmiştir. Bu kararın davacı tarafça temyiz edilmesi üzerine Danıştay Sekizinci Dairesi ilk derece mahkemesinin kararını onamıştır.

Anılan kararda da belirtildiği gibi, vakıf üniversitelerinde görev yapan idari personelin içinde bulunduğu hukuki statü, işçi statüsüdür. Bu statü gereği yukarıda bir üst başlık altında yer verdiğimiz Danıştay İkinci Dairesi kararı emsal alındığında bu tür personel, cezai soruşturma yönünde de genel kurallara bağlıdır ve özel soruşturma yöntemlerinin öngörüldüğü 2547 sayılı Kanununun 53/c maddesi kapsamı dışındadır.

Ancak özlük hakları yönünden işçi statüsünde olan idari personel, disiplin işleri yönünden, 2547 sayılı Kanun ve bu Kanununa dayanılarak çıkarılan “Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı Ve Memurları Disiplin Yönetmeliği” hükümlerine bağlı olup olmadıkları konusunda kanımca bir duraksama yaşanabilir. Çünkü anılan Yönetmeliğin amaç ve kapsamını düzenleyen 1’inci ve 2’inci maddelerinde Yönetmeliğin, “yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim

110

kurumları yönetici ve öğretim elemanları ile memur ve diğer personelinden, kanun, tüzük ve yönetmeliklerin kendilerine yüklediği ödevleri yurt içinde ve yurt dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara veya meslek vakar ve haysiyetine uymayan davranışta bulunanlara verilecek disiplin cezalarını göstermek amacıyla” çıkarıldığı görülmektedir. Acaba anılan bu düzenlemede yer alan “memur ve diğer personel” ifadesinden ne anlaşılması gerekmektedir?

Yönetmeliğin "Tanımlar ve Kısaltmalar" kenar başlıklı 3.maddesinde, memur, Yükseköğretim üst kuruluşlarında ve yükseköğretim kurumlarında 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa bağlı olarak çalıştırılan personel; öteki personel ise, Yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarında sözleşmeli ya da geçici olarak çalıştırılan görevliler, olarak tanımlanmıştır.

Az önce yukarıda “Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliği” nin 23.maddesine göndermede bulunarak şu saptamayı yapmıştık: Vakıf üniversitelerinde görev yapan idari personel idari çalışma esasları 2547 sayılı Kanunda devlet üniversiteleri için öngörülen hükümlere bağlı iken aylık ve öteki özlük hakları yönünden, İş Kanunu hükümlerine bağlıdırlar. Bu saptama dayanak noktası olmak üzere, kanımca vakıf üniversitesinde görev yapan idari personel kanımca, her ne kadar idare hukuku yönünden memur ya da sözleşmeli personel olmasa da, “Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliği’nin 23. maddesinde ifade edilen “Vakıf yükseköğretim kurumlarında görev alacak olan akademik ve idari personelin çalışma esasları 2547 sayılı Kanunda devlet üniversiteleri için öngörülen hükümlere tabidir” hükmü karşısında, Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı Ve Memurları Disiplin Yönetmeliği hükümlerine bağlıdır.

Öte yandan vakıf üniversitelerinde çalışan idari personelle ilgili olarak Devlet Personel Başkanlığı tarafından 11/11/2008 tarih ve 17993 sayılı görüşte, (bu tür personelin kamu görevlisi statüsünde olmadıkları belirtilmiştir.235

Söz konusu hukuki görüşe konu olan olayda, bir vakıf üniversitesinde (somut olayda Beykent Üniversitesi) “Uzman” olarak görevlendirilen kişinin, 657 sayılı Devlet Memurları

235

Anılan görüş için: http://www.dpb.gov.tr/tr-tr/gorus/devlet-personel-baskanligi-diger-gorusleri Erişim tarihi 13.10.2015.

111

Kanununun 68. maddesinin (b) bendi236 uyarınca, Kütüphane ve Dokümantasyon Daire Başkanı kadrosuna atamasının yapılabilmesi için; 01.11.1997-09.06.2003 tarihleri arasında Beykent Üniversitesi Rektörlüğünde sigortalı olarak çalıştığı sürelerin değerlendirilmesinde duraksama olmuş ve konu hakkında Devlet Personel Başkanlığının görüşü istenilmiştir.

Devlet Personel Başkanlığı tarafından verilen hukuki görüşte; 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde237

yer alan kamu kurum ve kuruluşları sayıldıktan sonra, vakıf üniversitelerinin anayasal ve yasal düzenlemeler ile yüksek mahkeme kararlarına göre bir kamu tüzelkişi olduğu, buna bağlı olarak bu üniversitelerin bir kamu hizmeti gördüğü, Devlet üniversiteleri ile aynı hukuki statüde oldukları kabul edildikten sonra, devamla, “kamu tüzel kişiliğini haiz olmakla birlikte, Adem Çelik- Beykent Eğitim Vakfı tarafından kurulan özel bir vakıf üniversitesi olması hasebiyle;-217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin “Kapsam” başlıklı 2nci maddesinde yer verilen kurum ve kuruluşları kapsamında olmadığı, - Bu üniversitede de çalışanlarında kamu personeli statüsünde sayılamayacağı, değerlendirilmektedir” sonucuna varmıştır.

Söz konusu hukuki görüş, buraya kadar anlatmakta olduğumuz vakıf üniversitelerinin hukuki statüsü, bağlantılı hukuki irdeleme ve saptamalarla uyuşmazlık halindedir. Bu karar öncelikle vakıf üniversitelerini Devlet üniversitesiyle aynı hukuki statü içinde değerlendiren genel kabulle taban tabana zıttır. Ayrıca vakıf üniversitelerinin “özel üniversite” şeklinde nitelendirilmesi ve buralarda çalışan tüm (akademik ve idari) personeli aynı kefede nitelendirerek bunların kamu görevlisi olmadığının söylenmesi de bir başka sorundur. Kısaca aktarılan bu karar, gerek Yargıtay ve Danıtay’ın yerleşik içtihatları gerekse öğretiye

236 _{657 sayılı Kanunun 68.maddesi memurların derece yükselmesiyle ilgilidir.} 237

217 sayılı KHK'nin 2.maddesi: “Bu Kanun Hükmünde Kararname kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşları şunlardır: a) Genel bütçeye dahil dairelerle, katma bütçeli idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar, b) İl Özel İdareleri ve belediyeler, bunların birlikleri ve bunlara bağlı iktisadi müesseseler, işletmeler, c) İktisadi devlet teşekkülleri, kamu iktisadi kuruluşları ve bunların müesseseleri, bağlı ortaklıkları ve iştirakleri, d) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları dışında kalan ve kamu fonu kullanan, özel kanunlarla veya bunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan kamu kuruluşları ve bu nitelikteki bankalar ve bunların en az sermayesinin yarısından fazlasına iştirak suretiyle kurdukları müessese, ortaklık ve iştirakler, e) Döner sermayeli kuruluşlar ile özel kanunlarla kurulan fonlar ve kefalet sandıkları. Askeri kurum ve kuruluşların 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu ile ek ve değişikliklerine tabi personeli bu Kanun Hükmünde Kararnamenin kapsamı dışındadır” demektir.

112

hakim olan anlayışa göre vakıf üniversitesi çalışanlarının statüsü açısından hukuki yönden çelişkili ve hatalı yargılar içermektedir.

4. Kamu Malları Kavramı Çerçevesinde Vakıf Üniversitesinin Mallarının