1.2. GENEL İCRA HUKUKUNDA ÖDEME EMRİ
1.2.2. Tek Bir İcra Hukuku Olması Görüşü
Kamu icra hukukunun ayrı bir hukuk dalı olarak kabul edilmesi ile ilgili tartışma mevcuttur. Doktrin, kamu icra hukukunun ayrı bir hukuk dalı olduğu kabul edilmesi bir yana, kamu alacaklarının tahsilinin İcra ve İflas kanunu dışında ayrı bir kanunda düzenlenmesine bile gerek olmadığı görüşünü savunmaktadır.114 Kamu hukuku alacağının farklı usullere tabi tutularak -gerektiğinde imtiyazlar tanınarak- kolaylıkla, süratle ve az masrafla tahsil edilmesinin eşitlik ve adalet ilkelerine aykırılık teşkil ettiğini, -hatta alacaklı kamu idarelerinin borçlarını takip ve alacaklarını tahsil konusunda kamu gücünün kullanmalarının ve kendiliğinden hareket etmelerinin ihkâk-ı hak olduğunu-, AATUHK’nın yürürlükten kaldırılıp, kamu hukuku alacaklarına bazı imtiyazlar tanınsa bile, bunların özel hukuk alacakları ile aynı usullere ve aynı şartlara tabi tutularak tarafsız icra dairelerince tahsili yoluna gidilmesinin daha doğru olduğu
112 Çünkü amaç sadece alacağı tahsil etmek olduğu için, borçlunun içine düşeceği durum alacaklıyı hiç mi hiç ilgilendirmez. Oysa vergi borcu ilişkisinde alacaklı idarenin amacı idarenin gelir kaynağını kurutmamak adına, başka deyişle kamu yararı adına borçlunun zor duruma düşmesini engelleyecek tarzda tahsil yapmaktır. Bkz. Eda Baysal, "Vergi Hukuku Yönünden Amme Alacağının Korunmasına Dair Güvence Önlemlerinden Olan ‘Teminat İsteme’ Uygulamasında ‘Yetki’ Ve ‘Neden’ Unsurlarının Tahlili", Legal Mali Hukuk Dergisi, S. 54, Haziran 2009, s. 1172.
113 Devletin de özel hukuk kişisi olarak yer aldığı ilişkilere de özel hukuk hükümleri uygulandığı sonucu AATUHK’nın 1. Maddesinden çıkarılır.
114 Ansay, Postacıoğlu gibi yazarlar amme alacaklarının tahsili ile ilgili hükümlerin birçoğunun İİK’daki maddelerin tekrarı mahiyetinde olduğundan AATUHK’ya pek ihtiyaç olmadığını dile getirmektedir. Bkz. Karakoç, Genel, s. 552-555.
31
görüşünü savunmaktadırlar.115 Bir derece ileri gidilerek, kamu icra hukukunun genel icra hukukunun genel ilke ve uygulamalarından ayrılmasının ve uyuşmazlıkların çözüm yerlerinin farklılaştırılmasının ‘yargı birliği’nin bozulmasına yol açtığı yönünde eleştiriler de yapmaktadırlar.116
Doktrinde savunulan diğer bir görüş, kamu icra hukuku hükümlerine göre tahsil edilmesi gereken alacağın niteliğinden dolayı, AATUHK ile İİK arasında bir ‘espri’ farkının olduğudur.117 Yani ihtiyati tahakkuk gibi konularda kamu alacaklarının tahsilinin ayrı düzenlemeyi gerektirmesi ile birlikte, zaten genel icra usulleri ile paralel bir düzenlemenin olduğunu ileri sürmektedirler.118 Onlara göre, kamu yararının kişisel yarardan üstün tutulmasının zorunluluğu sonucu olarak vadesi gelmiş alacaklar için,
tahsil dairesinin kendisi icra dairesi olarak, kamu alacağını takip ve cebren tahsil
edebilmekte ve bu da alacağın süratle ve az masrafla tahsil edilebilmesini sağlamaktadır.119
Devletin finansmanın sağlanabilmesi için bazı zorunluluklar -kamu idarelerinin borçlunun borç ödendikten sonraki ekonomik durumunu düşünmek durumunda olduğu, alacağın tahsilinin formalitelerin es geçilerek süratle, etkili şekilde ve az masrafla yapılması gerektiği, alacağın niteliği gereği kamu alacağına özgü ihtiyati tahakkuk, tecil, tehir, gecikme zammı gibi bazı kurumların kabul edilmesi gerekmesi- nedeniyle kamu alacaklarının tahsili için ayrı bir düzenlemenin yerinde olduğu fikri daha yerinde bir uygulama olacaktır.120
115 Berkin de modern takip hukukunda kamu alacakları için özel bir takip yolunun öngörülmediğini, kamu alacakları için ayı düzenlemeler ve imtiyazlar tanınsa bile bu tür alacakların da aynı-tek- bir kanuna göre takip edilmesinde zorunluluk olduğunu düşünmektedir. Bkz. Karakoç, Genel, s. 553.
116 Karakoç, Genel, s. 553, 554. 117 Öncel/Kumrulu/Çağan, s. 158. 118 Aynı yer.
119 Karakoç, Genel, s. 553, 554.
120 Örneğin; alacağın taksite bağlanması, terkin esasların kabulü, ödeme için belli sürelerin ve sabit yerlerin belirlenmesi, çekle, banka havalesiyle ve postahane vasıtasıyla ödeme usullerinin kabul edilmesi gibi düzenlemeler bu amaca hizmet etmektedir. Bkz. Karakoç, Genel, s. 555.
32
1.3. (GENEL) İCRA HUKUKU İLE VERGİ/KAMU İCRA HUKUKU ARASINDAKİ İLİŞKİ
Kamu icra hukukunun düzenleyen AATUHK ile genel icra hukukunu düzenleyen İİK arasında, her ikisi de nitelikleri farklı olsa da alacakların cebren tahsilini121 düzenlemesi açısından yoğun bir ilişki mevcuttur.122 Her iki hukuk dalı da alacağın süratle ve az masrafla tahsil edilmesini, yasaklara uymayanlara birtakım cezalar verilmesini amaçlar ve farklı adlarla benzer kurumlara-icra inkâr tazminatı ve gecikme zammı gibi- veya aynı adlarla biraz değişen içerikli hususlara-ihtiyati haciz gibi- yer verir (AATUHK md.110-114). Bu konuyla ilgili olarak benzerliklerinden123 çok farklılıklarına kısaca değinmek yerinde olacaktır. Bu farklılıklar şöyle sıralanabilir:
AATUHK kural olarak kamu hukukundan doğan alacakların tahsiline ilişkin özel bir kanunken, İİK özel hukuktan doğan alacakların tahsiline ilişkin genel bir kanundur124. Bu nedenle kamu alacaklarının tahsili ile ilgili olan herhangi bir hususun AATUHK’da bulunmaması -AATUHK’da boşluk bulunması- durumunda İİK hükümleri uygulama alanı bulmaz.125 AATUHK’nın açıkça yollama yapması halinde ancak İİK uygulama alanı bulabilir. "Açık atıf yoksa AATUHK’nın uygulanmasını içtihat geliştirecektir."126
Kamu hukukunda devletin üstünlüğü ilkesi kabul edilirken, özel hukukta taraflar arsında irade serbestisi, sözleşme serbestisi, tarafların eşitliği ilkesi gibi ilkeler
121 Mesela cebren tahsil için ilk aşama olan ödeme emri kurumu her iki hukuk dalında gerek isim gerek düzenlendikleri amaç açısından aynı mahiyettedirler. Bunun yanında geçerli takip talebinin bulunması, içermesi gereken unsurlar gibi birtakım farklılıklar mevcuttur. Gerçekten de özel hukuktaki ödeme emrinin içereceği unsurlar bakımından esaslı unsurları ihtiva etmemesi ödeme emrini geçersiz kılarken, ikinci derece unsurların bulunmaması onu geçersiz kılmayıp şikâyet hakkı verirken, kamu hukukundaki ödeme emri benzer bir ayrıma gitmeyip 6183 sayılı Kanundaki unsurları içermemesi onu direk geçersiz yapmaktadır(Kuru ise itiraz sebeplerini maddi veya takip hukukuna dayanan itiraz sebepleri veya ileri sürülüş şekli bakımından itiraz sebepleri olarak ayrımlamaktadır. Bkz. Altan Rençber, Vergi İcra Hukukunda Ödeme Emri, 1.Baskı, XII Levha Yayınları, İstanbul Kasım 2014, s. 206; Baki Kuru/Ramazan Aslan/Ejder Yılmaz, İcra ve İflâs Hukuku, 25.Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara 2011, s. 141.
122 Karakoç, Genel, s. 556.
123 Diğer bir benzerlik iflas yolu ile takip konusundadır. Çünkü AATUHK kamu alacaklarının cüz’î icra yolu ile yani haciz yolu ile takibi düzenleyen kanunken, hem özel alacaklar hem kamu alacağından dolayı iflas yolu ile takip –AATUHK’ya göre değil- tamamen İİK hükümlerine göre yapılır. Bkz. Kuru/Aslan/Yılmaz, s. 36.
124 Karakoç, Genel, s. 557. 125 Öncel/Kumrulu/Çağan, s. 159. 126 Aynı yer.
33
benimsenmiştir.127 Devletin özel hukuk kişisi olarak yer aldığı devletin özel sözleşmeleri, devletin haksız iktisaptan veya haksız fiilden doğan alacakları da özel hukuk hükümlerine göre tahsil edilir. Mesela devletin kendi malını kiraya vermesi, özel hukuk sözleşmesi ile olur. Ancak kamu alacaklarının bir tarafı sürekli olarak devlettir128 ve bu konuda devlet aktif vergi süjesi olarak görev yapar. Vergi oyunun tüm ilke kurallarını uygulamakla kalmayıp, oyunun sağlıklı biçimde yürütülmesinin denetimi hükümranlığını kullanarak yapar.129
"Kamu icra hukukunda, her ne pahasına olursa olsun, kamu alacağının tahsil edilmesi yoluna gidilmesi mümkün değildir. Önemli olan var olan alacağı her halde tahsil etmek değil, aynı kaynaktan devamlı surette gelir sağlayabilmektir."130 AATUHK’nın 62. maddesi, bu dengenin önemli bir husus olduğuna işaret edilmiştir.
Genel icra hukukunda alacaklının talep etme ilkesi131, kamu icra hukukunda ise görevin gereği veya resen harekete geçme ilkesi uygulanmaktadır.
Alacakların niteliklerin farklı olması sonucu her iki dalda da farklı kurumlar benimsenmektedir. Mesela AATUHK’da güvence önlemleri (md. 9-36), özel ödeme şekilleri (md.41, 42) gibi kurumlar mevcutken, İİK’da bunlar mevcut olmayıp çocuk teslimi (md. 25), kiracının tahliyesi (md. 272-277) gibi kurumlar vardır.
127Karakoç, Genel, s. 557.
128 Devlet kabaca tabir olup, AATUHK’nın 1. ve 2. maddesinde kamu alacaklısı sıfatına haiz olanlar sınırlı sayıda belirtilmiştir.
129 Ahmet Erol, Türk Vergi Sistemi ve Vergi Hukuku, Yaklaşım Yayıncılık, Ankara 2008, s. 65, 66. 130 Karakoç, Genel, s. 568.
131 Takip talebi ilâmlı, ilâmsız bütün takip yolları bir takip talebi ile başlar. Bütün bu takip yolları için, takip talebi kural olarak aynıdır. Sadece ek olarak takibin özelliğine ilişkin hususlar ek olarak yazılır. Bundan başka takipli iflas yollarına da bir takip talebi ile başlanır. Bkz. Bkz. Kuru/Aslan/Yılmaz; s. 127.
34
İKİNCİ BÖLÜM
VERGİ HUKUKUNDA ÖDEME EMRİ VE ÖDEME EMRİNİN
TEBLİĞ USULÜ
2.1. DOKTRİNDE ÖDEME EMRİ KAVRAMI
Kamu borçlusunun, miktar mefhumuna bağlı kalmaksızın borcunu ödememe ihtimali her zaman mevcuttur. Bu ihtimale karşı AATUHK’da ve vergiye ilişkin diğer yasalarda, hatta vergiye ilişkin olmayan kimi yasalarda verginin tahsili belirli kurallara bağlanmıştır. Bu kurallar ışığında esas itibariyle borç ya iradi olarak süresinde veya gecikme zammıyla birlikte sonradan ödenir ya da borcun cebren tahsili yoluna gidilir.132 İkinci seçenek tercih edilirse, tahsil dairesi ilk olarak vadesinde veya vadesinde olmamakla birlikte gecikme zammı dâhil olarak, borcunu ödemeyen yükümlüye ödeme emri gönderir.133
Ödeme emri, 6183 sayılı Kanun’un “Amme Alacağının Cebren Tahsili” başlığını taşıyan ikinci kısmında 55. maddede düzenlenmiştir. AATUHK’da ödeme emri ile ilgili herhangi bir tanıma yer verilmemekle birlikte, Danıştay ve doktrin tarafından farklı bakış açılarıyla bu kavram açıklanmaya çalışılmıştır. Danıştay, ödeme ermininin tanımını, ‘kesinleşmiş zamanında ödenmeyen kamu alacaklarının tahsiline
başlangıç olarak, alacağı süresinde ödemeyenlere, borçlarını ödemeleri veya mal
132 Öncel/Kumrulu/Çağan, s. 155, 156. 133 Aynı yer.
35
bildiriminde bulunma gereğini bildiren bir belge’ şeklinde yapmıştır.134 Doktrinde ise ödeme emrinin tanımı ile ilgili olarak yapılan açıklamalar şu şekildedir:
1. Ödeme emri cebren tahsil işlemlerine başlanacağının yazı ile bildirilmesidir135,
2. Ödeme emri, icra takibi aşamasından önce yapılan ve kamu alacağının takip ve tahsiline yönelik hukuki bir işlemdir. Dolayısıyla cebren tahsil işlemlerinden birincisidir ve bundan sonraki takip işlemlerinin ön şartıdır136,
3. Ödeme emri; kamu alacağının ödenmesi için son kez yapılan bir uyarıdır. Kamu alacağının bu uyarıya rağmen ödenmemesinin sonucu, cebren tahsil yöntemlerinin uygulanmasıdır. Yani, ödeme emri cebren tahsil sürecinin başlangıcıdır137,
4. Genel icra hukukundaki, borçlu aleyhine, alacaklısının talebi üzerine ödemenin muayyen müddetinde yapılması için icra dairesince çıkarılan yazılı emre tekabül eden, bir yönüyle borçluya borcunun ödenmesi konusunda yapılan duyurudur138
5.Ödeme emri, hem kamu borçlusunu ödemeye davet eden çağrı ve aynı zamanda bir tür ihtar niteliğine sahip belgedir.139
134 Tayfun Ercan, "Türk Vergi İcra Hukukunda Ödeme Emrine İtirazın İncelenmesi", İstanbul Barosu
Dergisi, 2011, Cilt:85, Sayı:2011/2,
http://www.istanbulbarosu.org.tr/Yayinlar/BaroDergileri/ibd20112.pdf, (erişim tarihi) 5.7.2015, s. 12- 13; daha ayrıntılı bilgi için bkz. Turgut Candan, Açıklamalı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü
Hakkında Kanun, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara Mart 2007, s. 271; Üstün, s.165; Öner, s.
194: Haciz yoluyla takip, borçluya ödeme emri gönderilmesiyle başlar. 135 Öncel/Kumrulu/Çağan, s. 163.
136 Karakoç, Kamu, s. 154; Kuru/Aslan/Yılmaz, s. 135. 137 Tayfun Ercan, s.y.
138 Oluş Yayıncılık, Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun Yorum Ve Açıklamaları, Mayıs 2008, s. 556.
36
2.2. GENEL OLARAK ÖDEME EMRİNİN İÇERİK VE ŞEKİL