A crise financeira teve início no mercado imobiliário dos EUA, em particular nas transações com títulos lastreados em hipotecas securitizadas91, e se espraiou para outros setores produtivos e mercados financeiros. As hipotecas e os títulos derivados das dívidas imobiliárias formaram um montante significativo de passivos sem garantias, o que comprometeu os balanços financeiros (totais das receitas e despesas orçamentárias) de muitos bancos emissores destas dívidas, assim como de compradores individuais e especuladores institucionais.
Em linhas gerais, a operação de securitização, que estreitou as relações entre o mercado hipotecário e o mercado de capitais, teve início quando os incorporadores imobiliários vendiam as casas às famílias com renda modesta e incerta92, cujas hipotecas
91 As primeiras operações de securitização tiveram início nos EUA nos anos de 1970. Trata-se de um
processo através do qual uma variedade de ativos financeiros e não-financeiros são reunidos na forma de títulos e então vendidos a investidores.
92 Refere-se à renda modesta e incerta no sentido de fazer frente às despesas financeiras decorrentes, por
127 eram repassadas aos bancos, que, ao juntar uma grande quantidade de papéis, formavam pacotes de dívidas ou Structured Investment Vehicle (SIV) e emitiam títulos lastreados nessas hipotecas, ou seja, ativos financeiros lastreados em dívidas hipotecárias de famílias, muitas com frágil capacidade econômica. Estas vendas e revendas de dívidas no mercado financeiro permitiam aos originadores novos empréstimos, que gerava novo financiamento para novas famílias e, assim, pressionava o mercado imobiliário, inflando seus preços. Os papéis foram se espalhando enquanto os valores dos imóveis subiam93, resultando no boom do mercado hipotecário norte-americano e formando a chamada bolha imobiliária. (Dowbor, 2009).
De acordo com Gontijo e Oliveira (2009):
Nesse contexto, expandiram-se ainda mais as operações de securitização e desenvolveu-se aceleradamente o mercado de hipotecas subprime, alimentado, em grande medida, pelas inovações financeiras introduzidas a partir de 2002, de modo a atrair os tomadores de maior risco. Ao contrário das hipotecas prime, concedidas a tomadores que dão a entrada tradicional e comprovam os seus rendimentos, as hipotecas subprime correspondem àqueles casos em que, ao adquirir um imóvel através do crédito hipotecário, o comprador-devedor não é capaz de dar qualquer entrada e/ou não tem renda comprovada. (GONTIJO & OLIVEIRA, 2009, p.35).
Contudo, esse crescimento da oferta de residências se sustentou com a incorporação de famílias com menor capacidade de pagamentos e com preços de imóveis inflacionados. Em algum momento entre os anos de 2006 e 2008, as famílias/compradores perderam sua capacidade de pagamento das hipotecas. Esta redução do fluxo de pagamento afetou a credibilidade das dívidas e o mercado subprime mostrou toda sua fragilidade. Uma quantidade excessiva de mutuários dependia da valorização dos seus imóveis para transitar para hipotecas prime, com taxas de juros mais baixas, ou mesmo para pagar as hipotecas no caso da necessidade da venda do imóvel. Diante da obrigatoriedade em se manter em contratos com elevadas taxas de juros,
Carlos Bresser-Pereira (2009), a causa direta da crise foi a concessão de empréstimos hipotecários de forma irresponsável, para credores que não tinham capacidade de pagar ou não a teriam a partir do momento em que a taxa de juros começasse a subir, como de fato aconteceu. E o autor acrescentou que esse fato não teria sido tão grave se os agentes financeiros não houvessem recorrido a irresponsáveis inovações financeiras para securitizar os títulos podres transformando-os em títulos AAA não por obra e graça não do Espírito Santo, mas de agências de risco interessadas em agradar seus clientes. (BRESSER, 2009, p. 133).
93Essa expansão [...] foi decisiva para a elevação dos preços das residências, que tiveram um acréscimo de 124% entre 1997 e 2006, favorecendo os mutuários, muitos dos quais refinanciaram suas residências com taxas mais baixas, enquanto outros tomaram uma segunda hipoteca, utilizando os recursos assim obtidos para financiar gastos de consumo. A elevação dos preços dos imóveis, por sua vez, alimentou a especulação imobiliária e a aquisição de uma segunda moradia [...] (Gontijo e Oliveira, 2009, p. 42-43).
128 muitas famílias começaram a atrasar os pagamentos e, sem rendas e patrimônio equivalentes às dívidas registradas nas hipotecas e, portanto, sem condições de garantir a liquidez do mercado, viram suas hipotecas serem executadas pelos bancos, que recolocavam as casas à venda no mercado. Com numerosas agências colocando as casas à venda, a oferta de imóveis aumentou ainda mais, no curto prazo, reforçando a caída dos preços e, conseqüentemente, a bolha imobiliária rompeu e comprometeu até mesmo hipotecas consideradas AAA.
Este movimento foi ampliado por sucessivas e encadeadas ondas de desvalorização de outras dívidas, redução abrupta e intensa do crédito para empresas e famílias, o que produziu forte contração na economia norte-americana e grande recessão. Diante deste cenário, o Governo de Barack Obama, que teve início no mês de janeiro do ano de 2009, adotou um amplo e diversificado conjunto de instrumentos de intervenção na economia, evitando-se o completo colapso do sistema financeiro norte-americano. No entanto, mesmo a maciça intervenção do banco central não impediu a restrição à oferta de crédito aos setores não-financeiros e ao conseqüente estrangulamento da atividade produtiva. (Carvalho, 2009).
Registrou-se um "efeito cascata" ou “efeito manada”: o não pagamento de dívidas levou a redução e encarecimento de empréstimos, o que comprometeu a emissão de novas dívidas. A escala do impacto foi tamanha que induziu uma retração generalizada na oferta de crédito em toda a economia e levou a falência grandes bancos de investimento, fundos de investimento, bancos comerciais e seguradoras. A crise no mercado imobiliário transbordou para os mercados financeiros e de capitais. Por fim, afetou empresas em todos os setores da economia e que pouca ou nenhuma relação tinha com a crise originária.
Os problemas derivados do sistema de crédito imobiliário norte-americano foram dinamizados em escala global, uma vez que partiu das hipotecas securitizadas distribuídas a investidores externos (Ferrari e Paula, 2009), transformando-se rapidamente em uma crise de liquidez internacional.
No Brasil, a deterioração do cenário internacional causou impactos violentos. Em 2007, a o crescimento do PIB foi de 6,1% a.a e em 2008 a economia cresceu 5,1% a.a.; mas em 2009 a economia registrou uma retração de 0,2% a.a.. Contudo, em 2010 foi registrada
129 expansão de 6,5% a.a.94 e esta recuperação foi resultado da política econômica anticíclica95 do governo federal, que procurou garantir a menor queda possível do nível de produção e emprego, através do aumento dos gastos públicos, principalmente com investimentos em infraestrutura urbana. Ao mesmo tempo, medidas de expansão do crédito pelos bancos públicos foram adotadas, como forma de compensar a retração de financiamentos pelos bancos privados aos setores produtivos.
No entanto, o setor da construção civil foi um dos mais ameaçados pelas conseqüências da crise internacional no Brasil, sobretudo as grandes empresas da construção e incorporação imobiliária, que, através da abertura de capital na BOVESPA, passaram a lastrear seus papéis em estoques de terras e lançamentos futuros de empreendimentos imobiliários. Havia uma atemorização diante da possibilidade de se desfazer o movimento de captação de investimentos externos, pois [...] os investidores nacionais e estrangeiros não só compram as ações dessas empresas, mas, sobretudo, compram a “perspectiva de crescimento imobiliário e de valorização das ações de base imobiliária’’. (SHIMBO, 2010, p. 104). Nesse contexto e como parte do esforço de se sustentar o crescimento da economia, o Governo Lula reforçou o aporte de investimentos em infraestruturas urbanas no âmbito do PAC e anunciou o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). (Cardoso e Aragão, 2013).
Cumpre frisar, no entanto, que desde o ano de 2003, o governo já induzia a alavancagem do setor imobiliário através de uma série de mecanismos regulatórios e financeiros. Além disso, o ambiente econômico favorável, com a perspectiva de liberação continuada de crédito para a aquisição das habitações produzidas, constituía-se em garantia do bom desempenho das empresas do setor da construção e da incorporação na BOVESPA e, assim, assegurava os investimentos no mercado de capitais.
Assim, além de seu papel econômico no enfrentamento dos efeitos da crise no Brasil, a criação do PMCMV constituiu-se em uma medida para sustentar e impulsionar a reestruturação do setor imobiliário, transformando-se em uma das políticas centrais do
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Dados do Ministério da Fazenda. Disponível em:http://www.fazenda.gov.br/portugues/docs/perspectiva- economia-brasileira/edicoes/Economia-Brasileira-Em-Perpectiva-Jun-Jul10.pdf
95Referente a mecanismos governamentais implementados no setor econômico para deter um possível
ciclo da contração do crédito, que gera redução do nível de produção e de emprego, que gera um aumento do risco de inadimplência dos empréstimos bancários, que, por sua vez, dá origem a uma nova rodada de contração do crédito. Ver BRESSER, 2009; FERRARI e PAULA, 2009; SICSÚ, 2009; OREIRO e BASILIO, 2009.
130 final do governo de Luiz Inácio Lula da Silva e do que o sucedeu, o Governo Dilma Rousseff. Nas palavras do então Presidente da República:
Bem, qual é o dado concreto? O dado concreto é que todo mundo sabe que este é um programa arrojado. Não é pouca coisa o que nós estamos anunciando neste momento, além da política da habitacional que a Caixa Econômica vem fazendo normalmente. Isso é um programa adicional, é um programa quase que emergencial, como resposta de um lado para cumprir um enfrentamento à crise econômica mundial, resolver parte dos problemas da moradia de alguns brasileiros e, ao mesmo tempo, fazer com que a gente gere muitos empregos, para gerarmos renda e para gerarmos uma movimentação maior na economia brasileira. (Lula, 2009).
O Programa Minha Casa Minha Vida constituiu-se em um programa duplamente atraente, pois era parte da política econômica anticíclica do governo federal, que visava especialmente garantir a geração de emprego e renda; e impulsionava o desenvolvimento do setor imobiliário, através da inserção da população de baixa renda no mercado formal de crédito habitacional.
Em relação às instâncias institucionais e políticas, o PMCMV representou o papel de destaque da Casa Civil96 na gestão de políticas prioritárias do governo, e, nesse sentido, significou também uma ruptura da Política Nacional da Habitação (PlanHab), construída no âmbito do Ministério das Cidades. Nota-se, assim, o seu distanciamento em relação à política habitacional e urbana que estava sendo delineada desde a criação do próprio MCidades e que foi instituída com a aprovação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) – e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) -, no ano de 2005, sendo posteriormente consubstanciada no Plano Nacional Habitacional (PlanHab). Este, por sua vez, elaborado a partir de um processo de construção amplamente participativo e coordenado pela Secretaria Nacional de Habitação (SNH), buscou consolidar um pacto nacional de longo prazo, baseado na garantia do direito à moradia digna para toda a população brasileira. (Bonduki, 2009; Krause, Baldim & Lima Neto, 2013; Loureiro, Macário & Guerra, 2013).
Ao passar à margem da rota do PlanHab, o PMCMV não integrou o SNHIS sob o argumento de que as prefeituras municipais não teriam condições administrativas e técnicas para executar o programa. Além disso, havia a pressão do empresariado frente à
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A então candidata governista à presidência, Dilma Roussef, Ministra-Chefe da Casa Civil, teve seu nome fortemente associado à criação do programa público habitacional, junto com a criação do PAC.
131 crise econômica internacional e às ameaças de retirada de investimentos no mercado imobiliário, até então em forte expansão. (Loureiro, Macário & Guerra, 2013).
A despeito de ter sido oficialmente incorporado ao PAC somente no ano de 2011, o PMCMV, lançado no ano de 2009, foi formulado no âmbito dos planos da Casa Civil, com a participação efetiva do Ministério da Fazenda na definição da sua regulamentação e operacionalização, além da construção da ponte com o empresariado da incorporação e construção civil. Por sua vez, o MCidades, através da Secretaria Nacional da Habitação (SNH), coordenada por Inês Magalhães, contribuiu com o desenho técnico e organizacional do programa e o governo apoiou-se também na sua experiência acumulada, ligada especialmente à construção da política de habitação de interesse social e aos vários programas que já vinham sendo executados, [...] E mais, esse órgão foi capaz, no momento da crise, de oferecer ao governo alternativas (amadurecidas ao longo da elaboração do PlanHab) para dinamizar a atividade econômica. (LOUREIRO, MACÁRIO & GUERRA, 2013, p.18).
Cumpre frisar, assim, que a concepção do PMCMV se estruturou a partir do arcabouço de dois programas, criados no Governo Fernando Henrique Cardoso e que tiveram continuidade garantida no Governo Lula, através do próprio MCidades: o PAR e o Carta de Crédito, conforme veremos adiante.
No discurso de lançamento do PMCMV2, a Presidenta Dilma Rousseff mostrou a articulação institucional necessária para a elaboração do programa:
A política do Minha Casa Minha Vida, ela é uma política parceira de vários programas. É parceira do PAC, no aspecto de que o governo federal unificou os programas de habitação. Hoje nós temos e podemos fazer esse tamanho de subsídios e financiamentos porque a nossa política unificou todos os programas sociais de habitação que existiam na esfera do governo federal e os ampliou, na certeza de que era obrigação, e é obrigação do governo federal assegurar, quando ainda há uma grande desigualdade em nosso país, que as camadas da população com mais baixa renda possam ter acesso à sua moradia. [...] De fato, quando nós iniciamos o projeto, nós chamamos os empresários da construção civil, os pequenos, os médios, os grandes, e inicialmente nós fizemos uma avaliação de quantas moradias era possível serem feitas. (ROUSSEF, 2011) Por mais irônico que pareça, enquanto o estopim da crise de 2008, nos EUA, era a retração do mercado imobiliário, a reação do governo federal brasileiro à mesma crise foi fortemente caracterizada por estímulos ao crescimento e à expansão deste mesmo segmento da economia. Enquanto a crise norte-americana foi resultado da falta ou do
132 afrouxamento da regulamentação sobre as instituições financeiras97, e da ausência de políticas públicas habitacionais para os cidadãos pobres ou com renda modesta (SICSÙ, 2009), o Estado brasileiro planejou, regulou e garantiu o crescimento continuado dos negócios imobiliários privados e direcionados à população de renda mensal de até 10 salários mínimos.
No entanto e a despeito da crise, os números do mercado imobiliário formal no Brasil apontaram para um crescimento expressivo tanto do valor dos imóveis quanto do número de unidades financiadas, frente a uma também expressiva demanda por moradia. A reportagem intitulada Imóveis: o Brasil na elite mundial, da revista Exame, editada no mês de junho de 2010, apresentou um aumento médio de 22% nos preços dos imóveis residenciais, tanto novos quanto usados, em relação aos 12 meses anteriores, o que apontou o Brasil como um dos destinos obrigatórios dos investidores:
É a primeira vez que o mercado brasileiro, tradicionalmente acanhado e pouco pujante para os padrões internacionais, assume uma posição de destaque no cenário global. Diversos fundos estrangeiros passaram a investir em imóveis no Brasil nos últimos anos, como a Abu Dhabi Investment Authority, maior fundo soberano do mundo, e a gestora britânica Autonomy. (NAPOLITANO, 2010, p.31) Ainda segundo a reportagem, o otimismo do mercado decorreu, em larga medida, da disponibilidade de crédito e financiamento, o que incluiu não só as famílias de média- baixa renda, mas também as famílias de média e média-alta renda neste mercado imobiliário. No ano de 2011, a revista Exame realizou uma segunda reportagem intitulada A maior alta do mundo, que indicou uma média de 25% de aumento nos valores dos imóveis, em decorrência do aumento do crédito para a aquisição da moradia. Nesse contexto, o crescimento do setor refletiu-se no espaço urbano provocando alterações em diversas cidades:
Dezenas de novos bairros vêm surgindo nas principais capitais brasileiras. Um destaque é Águas Claras, região administrativa do Distrito Federal. Águas Claras foi fundada oficialmente na década de 80, depois que o governo local regularizou a posse de terrenos invadidos. Até os anos 90, havia pouquíssimos prédios ali, boa parte das moradias era destinada a moradores de baixa renda. De lá para cá, foram lançados mais de 800 empreendimentos [...] Em Porto Alegre, surgiu o bairro Jardim Europa numa área que era ocupada por um bosque até 2006. Há cerca de 1000 imóveis no local. Em Belo Horizonte, em pouco mais de 10 anos foram construídos 3.000 apartamentos e casas em Belvedere, na zona sul. (NAPOLITANO, 2011, p.37).
97 Ferrari e Paula (2009) ressaltaram que a crise financeira internacional decorreu, em grande medida, da
desregulamentação dos mercados financeiros e das inovações financeiras, tais como securitizações e derivativos, somado à própria internacionalização do sistema financeiro, que favoreceu a livre mobilidade de capitais e a flexibilidade e a volatilidade das taxas de câmbio e de juros.
133 Nota-se, entretanto, que as famílias de renda familiar mensal de até 3 salários mínimos permaneceram à margem do mercado formal e o governo federal se propôs a subsidiar diretamente esta enorme demanda por moradia através do PMCMV, em modalidade específica: o PMCMV subsidiado com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), conforme veremos a seguir.