54 XAVIER, Priscila Goulart Garrastazu. A contratação integrada no regime diferenciado de contratação. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XVIII, n. 137, jun 2015. Disponível
em: <http://ambito‐juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=16117
Nas contratações de obras e serviços de engenharia, por meio da contratação integrada, conforme Art. 9º, §2º, Inciso I, da Lei nº 12.462/2011, o objeto a ser contratado será caracterizado por meio de anteprojeto de engenharia, o qual deverá contemplar os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço, incluindo:
a) a demonstração e a justificativa do programa de necessidades, a visão global dos investimentos e as definições quanto ao nível de serviço desejado;
b) as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega, observado o disposto no caput e no § 1o do art. 6odesta Lei;
c) a estética do projeto arquitetônico; e
d) os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade;
O Decreto nº 7.581/2011, caput do Art. 74, acrescenta outros documentos técnicos que devem constar do anteprojeto de engenharia:
I - concepção da obra ou serviço de engenharia;
II - projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção adotada;
III - levantamento topográfico e cadastral; IV - pareceres de sondagem; e
V - memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação.
Importante destacar que se trata de lista não exaustiva, e que, a depender da natureza da obra ou serviço de engenharia, alguns elementos da lista não se apliquem, ou ainda, outra informação importante, que não está mencionada nos normativos, possa ser necessária e possível de fornecida. Em todo o caso, necessário que o gestor fundamente sua decisão.
Nessa linha, Reisdorfer55 interpreta:
É de se reconhecer que o dispositivo opera como referencial normativo. Como regra geral, os documentos indicados deverão compor o anteprojeto. Se eventualmente não forem produzidos, a Administração deverá justificar uma hipotética impossibilidade ou inviabilidade de dispor deles. A forma de evitar o arbítrio do administrador público em face da expressão “quando couber” reside em reconhecer um dever de motivação especifico em relação à existência do rol de documentos indicados no Decreto.
O que o administrador público deve entender é que, independente de elementos técnicos listados pela lei e pelo decreto, deve-se buscar que o anteprojeto de engenharia 55 Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n.° 55, setembro de 2011, disponível em
veicule as informações suficientes que permitam a caracterização do objeto de forma a atender as necessidades públicas, bem como permitam a análise comparativa das propostas apresentadas pelos licitantes.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Brasil, após ter garantido o direito de sediar a Copa do Mundo de 2014, as Olímpiadas e Paralimpíadas 2016, se comprometeu a criar a infraestrutura necessária à realização desses megaeventos esportivos com, respectivamente, a FIFA, o COI e o CPI.
O Governo brasileiro logo entendeu que, com base na conhecida realidade de contratações e realizações de obras públicas – quase inexistência de planejamento, burocracia nas contratações provocada por uma legislação igualmente burocrática (Lei nº 8.666/1993) e atrasos e insucessos nas execuções, gerando duplo prejuízo para a sociedade: a necessidade pública que não era satisfeita e o desperdício de dinheiro público aplicado –, precisava de uma legislação que permitisse dar agilidade e eficiência às contratações e à execução dos projetos.
Esses foram, de fato, os grandes motivadores do surgimento de um instrumento normativo que pudesse dar maior agilidade aos procedimentos licitatórios, principalmente, para obras e serviços de engenharia.
Contudo, para conseguir efetivar a criação dessa legislação mais eficiente, o executivo federal dispendeu muito esforço junto ao Congresso Nacional. Ante a escassez de tempo para se realizar todas as obras necessárias, o Poder Executivo pretendeu sem sucesso, em três oportunidades – por meio das MPV nº 489/2010, MPV nº 503/2010 e MPV nº 521/2010 –, estabelecer normas exclusivas para regular as licitações e contratações de bens, serviços comuns e de engenharia. Somente na quarta oportunidade, quando da tramitação da MPV nº 527/2011, é que o projeto de conversão de lei veio a ser transformado na Lei nº 12.462/2011.
Ao analisar os documentos que registram o processo legislativo dessas medidas provisórias, foi possível identificar ações deliberadas de parlamentares da base do Governo de implantar o novo regime de contratação, mesmo que, para isso, tivesse que desrespeitar a legislação que rege o processo legislativo.
Vale destacar que apenas a MPV nº 489/2010, dentre as quatro medidas provisórias editadas pelo Governo Federal, que tiveram o objetivo de implantar o RDC, continha, na origem, disposições sobre contratações públicas.
A Medida Provisória nº 527/2011, apresentada pelo Executivo Federal em 18 de março de 2011, dispunha sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, criava a Secretaria de Aviação Civil, alterava a legislação da Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC e da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), criava cargos de Ministro de Estado e cargos em comissão, bem como veiculava normas sobre a
contratação de controladores de tráfego aéreo temporários e criava cargos de Controlador de Tráfego Aéreo56.
Fácil observar que, a despeito de haver diversidade de temas objeto da referida medida provisória, não há menção sobre normas de contratações para atender as demandas dos megaeventos desportivos, logo, emendas que não guardasse pertinência temática direta com os temas da citada MPV, deveriam ser rejeitadas, em respeito à Lei Complementar nº 95/1998 e à Resolução nº 1/1989, do Congresso Nacional.
Contudo, não foi isso que aconteceu, pois, durante a tramitação da MPV nº 527/2011, na Câmara dos Deputados, foi apresentado o Projeto de Lei de Conversão nº 17/ 2011, instituindo o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, matéria estranha ao objeto da medida provisória. Após a aprovação do projeto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, e sua sanção pela Presidente da República, restou promulgada a Lei nº 12.462/2011.
Com efeito, a constitucionalidade do RDC é discutida no Supremo Tribunal Federal, inclusive em virtude de vício formal no processo legislativo, na ADI nº 4.645 e ADI nº 4.655.
Para alento parcial dos que se indignam com as burlas existentes nos trâmites relacionados a medidas provisórias, registre-se que, em decisão recente do STF, julgando a ADI nº 5127, a Corte reconheceu a “impossibilidade de se incluir emenda em projeto de conversão de medida provisória em lei com tema diverso do objeto originário da medida provisória”, fato conhecido como "contrabando legislativo", e preservou, até a data do julgamento (15 de outubro deste ano), “as leis fruto de emendas em projetos de conversão de medida provisória em lei”. 57
Como se pode perceber, o STF modulou os efeitos de sua decisão, preservando as medidas provisórias anteriores a data do julgamento, 15 de outubro de 2015, não afetando, portanto, a MPV nº 527/2001, a qual foi convertida na Lei do RDC (Lei nº 12.462/2011).
A Lei nº 12.462/2011, de 4 de agosto de 2011, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), cujo objetivo principal, conforme demonstrado anteriormente, foi dar maior velocidade exclusivamente às contratações públicas necessárias à realização da Copa das Confederações – FIFA 213, a Copa do Mundo FIFA 2014, Paralimpíadas e as Olimpíadas de 2016.
56 Ementa da Medida Provisória nº 527/2011 disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/Mpv/527.htm
57 Decisão final da ADI nº 5127, de 15 de outubro de 2015, disponível em http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=5127&processo=5127
Por consequência, a norma, como originalmente instituída, tinha uma aplicabilidade limitada no tempo, a qual deveria se exaurir gradativamente na medida em que os eventos fossem iniciados e os empreendimentos relacionados fossem sendo finalizados, até o ponto de não haver mais possibilidade fática de sua utilização.
Todavia, a Lei nº 12.462/2011, ao longo de sua vigência, sofreu diversas alterações que tiveram o efeito de ampliar drasticamente seu âmbito de aplicação, possibilitando que sua eficácia fosse reinventada de forma a não mais se vislumbrar qualquer suspensão futura, a não ser pela possibilidade de uma eventual revogação por uma nova lei.
Foi possível demonstrar que a sequência de atos legislativos tiveram o condão de ampliar profundamente as possibilidades de aplicação do RDC o que, em boa medida, teve o efeito de reduzir a importância da Lei Geral de Licitações, principalmente no que se refere a licitações e contratos de obras e serviços de engenharia.
Concluiu-se que a Lei Geral de Licitações está correndo o risco de perder de vez sua aplicabilidade nas contratações públicas. Por pouco essa situação não se concretizou de fato por meio da tramitação, no Congresso Nacional, da Medida Provisória nº 630/2013, quando foi objeto de emenda da Senadora Gleisi Hoffman, que pretendia autorizar o uso do RDC em todas as licitações e contratos de todas as esferas de governo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Contudo, tal emenda não prosperou.
Outra evidência do processo de enfraquecimento da Lei Geral de Licitações apresentada no presente trabalho é o fato de ter sido criada, em maio de 2013, pelo Senado Federal, uma Comissão Temporária Externa do Senado Federal com a finalidade de atualizar e modernizar a Lei nº 8.666/93. Foram indicados como presidente e relatora da referida Comissão, os Senadores Vital do rego e Kátia Abreu, respectivamente, cujo relatório final propôs um projeto de Lei de normas gerais de licitações públicas, de abrangência nacional, cuja intenção é a substituição da Lei Geral de Licitações, a Lei do Pregão e a Lei do RDC. Atualmente, a proposta da Comissão tramita no Senado Federal sob a identificação PLS nº 559/2013.
Segundo a CTLICON, o Projeto de Lei se constitui de uma compilação dos diplomas legais citados, acrescidos de algumas inovações.
Da leitura do PLS, verifica-se que poucas foram as inovações propostas e que a grande maioria das normas são oriundas da Lei nº 12.462/2011. Essa constatação permite afirmar que, embora pretenda revogar o RDC, se o PLS vier a ser aprovado nos termos do projeto original, teremos uma Lei muito semelhante ao RDC.
Esse movimento todo sinaliza para uma permanência da ampliação das hipóteses de aplicação do RDC e, por consequência, um esvaziamento ainda maior da Lei Geral de Licitações, até que o PLS nº 559/2013 vire lei, podendo significar, mesmo assim, uma permanência da maioria das normas contidas hoje no RDC.
Conforme amplamente registrado ao longo desse trabalho, o objetivo com a criação do Regime Diferenciado de Contratações Públicas foi, entre outros, ampliar a eficiência nas contratações públicas e, para isso, foram estabelecidos diversos instrumentos inovadores, tendo sido apresentadas as características das mais relevantes inovações.
Na prática, essa metodologia vem surtindo o efeito esperado, pois o DNIT e a Infraero tem experimentado redução no tempo necessário para a conclusão dos processos licitatórios quando utilizadas as regras do RDC.
Em suma, o Regime Diferenciado de Contratações Públicas disponibiliza relevantes mecanismos que contribuem para a eficiência e celeridade dos processos licitatórios sob sua aplicação. No contexto da execução de contratos, as novas possibilidades induzem à obtenção da melhor relação custo-benefício para a Administração e para os interesses da sociedade, levando em consideração fatores até então esquecidos.
Entendo que há espaço para numerosos aprimoramentos, mas são inegáveis os avanços advindos da Lei nº 12.462/2011.
REFERÊNCIAS
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Integrada na Prática: 250 questões fundamentais. 2 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2014.
BAETA, André Pachioni. Regime Diferenciado de Contratações Públicas: aplicado a licitações e contratações de obras públicas. São Paulo: Pini, 2013.
BICALHO, Alécia Paolucci Nogueira, MOTTA, Carlos Pinto Coelho. RDC – Comentários
Ao Regime Diferenciado de Contratações Lei nº 12.462/2011 – Decreto Nº 7.581/2011 – 2
ed. Belo Horizonte: Fórum, 2014.
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Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011, a Lei no8.745,
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autorizar a União a emitir, sob a forma de colocação direta, em favor da Conta de
Desenvolvimento Energético - CDE, títulos da dívida pública mobiliária federal; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
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Abastecimento a contratar o Banco do Brasil S.A. ou suas subsidiárias para atuar na gestão e na fiscalização de obras e serviços de engenharia relacionados à modernização, construção, ampliação ou reforma de armazéns destinados às atividades de guarda e conservação de produtos agropecuários; altera as Leis no8.212, de 24 de julho de 1991 e no 8.213, de 24 de
julho de 1991, para dispor sobre a condição de segurado especial, o Decreto-Lei nº 167, de 14 de fevereiro de 1967 e a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, para dispor sobre prazos do penhor rural, e as Leis nº 12.096, de 24 de novembro de 2009 e nº 12.512, de 14 de outubro de 2011; atribui força de escritura pública aos contratos de financiamento do Fundo de Terras e da Reforma Agrária, de que trata a Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998, celebrados por instituições financeiras por meio de instrumentos particulares; institui o Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à Água - Programa Cisternas; e dá outras providências. Disponível em:
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