Hukuki Yapısı

Ülkemizde de Rekabet Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu (“SPK”), Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (“RTÜK”), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (“BDDK”), EPDK gibi örnekleri bulunan ve kamuoyunda “üst kurullar”, “bağımsız kurullar”, “düzenleyici kurullar” ve “regülasyon otoriteleri” olarak adlandırılan fakat hukuksal terminolojide “bağımsız idari otoriteler” veya “bağımsız idari kurumlar”

olarak ele alınan⁶⁸⁹ kurumların hem Dünyada hem de ülkemizde oldukça gündemde oldukları ve kamuoyunu meşgul ettikleri bir gerçektir.⁶⁹⁰

Bağımsız idari kurumların ortaya çıkış gerekçeleri olarak; piyasa ekonomisinde devletin hem aktör olmasının hem de hakem rolü üstlenmesinin devletin alacağı karar ve uygulamaların haklılığı, yerindeliği ve objektifliği anlamında kuşkular doğurabileceği gerçeğinden hareketle bunun önüne geçebilmek için söz konusu alanda bağımsız ve tarafsız kurumların karar alması ve denetim yapmasının daha uygun görülmesi ile hukuk devletinin olmazsa olmaz koşulu olan idarenin yargısal denetiminin uzun süre alması nedeniyle, yeni güvence gerekliliği kapsamında ortaya çıkan idarenin yargı dışı denetim yolları ve idarenin şeffaflığı işlevini merkezi idare dışında ve onun hiyerarşik ve vesayet denetimine tabi olmayan bağımsız kurum ve kuruluşlar tarafından yerine getirilmesi gerekliliği gösterilebilir.⁶⁹¹

Türk Hukukunda bağımsız idari kurumların ilk örneği 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile kurulan SPK’dır.⁶⁹² Bağımsız idari kurumların tümü aynı niteliklere

689 KARAKILIÇ Hasan, age., s.112. “Otorite” sözcüğü yerine “kurum” sözcüğünü tercih eden ULUSOY bu tercihini şu şekilde ifade etmektedir. “Fransızcadaki karşılığının… aynen çevirisi olduğu ve “otorite”

teriminin Türk İdare Hukukunda idari bir birimi ifade etme anlamında yaygın olarak kullanılmadığı için

“Bağımsız İdari Otorite” ve özerklik sıfatı daha çok hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını çağrıştırdığı için … idari kurumlar deyimini kullanmayı uygun buluyoruz.” ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari

Kurumlar”, DD, S.100, 1999, 1 no.lu dipnot, s.3. Yer verilen bu gerekçelere biz de katıldığımız için tezimizde “bağımsız idari kurumlar” deyimi tercih edilmiştir.

690 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.3.

691 ATAY Ethem, “Bağımsız İdari Otoriteler ve Türkiye Uygulaması”, GÜHFD, Haziran-Aralık 2006, C.X, S.1-2, s.261.

692 ALTUNDİŞ Mehmet, “Bağımsız İdari Otoritelerin Türk Hukuku’nda Ortaya Çıkardığı Sorunlar ve Türk Hukuku’na Etkileri”, http://www.danistay.gov.tr/makale_mehmet_altundis113.htm

sahip olmayıp, bunları iki ana gruba ayırmak mümkündür. Birinci grup, kamusal alanın duyarlı sektörleri olarak adlandırılan alanlarda düzenleme ve denetim işlevini yerine getirmekte olup RTÜK, SPK ve Rekabet Kurumu bu grubun tipik örneklerini oluşturmaktadır. İkinci grup ise, önceleri kamusal tekel biçiminde yürütülen kamu hizmetlerinin rekabete açılarak özel girişimcilerin de bu alanlara girişi sağlandıktan sonra kamusal ve özel işleticilerin birlikte faaliyette bulundukları alanları düzenleme işlevini yerine getirmek üzere oluşturulmuş olan düzenleyici kurumları içine almaktadır.⁶⁹³ Diğer bir ifadeyle, bu kurumlar, serbest piyasa ekonomisinin düzenli işlemesini sağlamak amacıyla oluşturulmuş olup, ülkemizdeki bağımsız idari kurumların büyük kısmı (SPK, BDDK, Rekabet Kurumu ve EPDK ) bu niteliktedir.⁶⁹⁴

Bağımsız idari kurumların diğer kurumlardan ayırt edilmelerini sağlayan en önemli iki özelliği idari açıdan bağımsız olmaları ve regülasyon işlevi görmeleridir.⁶⁹⁵

Bağımsız idari kurumların bağımsızlığı, bu kurumların hem organları hem de işlevleri üzerinde siyasi iktidar ve diğer idari mercilerin denetiminin söz konusu olmamasını ifade etmektedir. Organik bağımsızlık, söz konusu kurumlarda karar mercilerinde çalışanların bir takım statü güvenceleriyle donatılmaları anlamına gelirken;

işlevsel bağımsızlık ise bu kurumların işlem ve eylemleri üzerinde yürütme organına dahil birimler tarafından bu eylem ve işlemlerin geçersizliği sonucunu doğuracak hiçbir doğrudan yetkiye sahip olmaması anlamına gelmektedir.⁶⁹⁶

Bağımsız idari kurumların ikinci önemli özelliği de regülasyon işlevi görmeleridir.

Bağımsız idari kurumların aslında asıl misyonu regülasyon işlevini yerine getirmektir.

Söz konusu kurumlar; bu işlevin sağlanmasında klasik idari yapılanma ve yöntemlerin yetersiz kalması veya başarısız olması nedeniyle yeni bir idari yapılanma türü olarak ortaya çıkmışlardır.⁶⁹⁷ Regülasyon; belli bir alanda ya da belli bir faaliyete ilişkin olarak

693 TAN Turgut, “Bağımsız İdari Otoriteler”, Rekabet Kurumu Perşembe Konferansları - 4, Ankara 2000, s.4.

694 ATAY Ethem, agm., s.264.

695 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.5.

696 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.5.

697 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.6.

oyunun kurallarının belirlenmesi (düzenleme) ve bu kurallara riayetin sağlanması (denetim) olarak tanımlanabilir.⁶⁹⁸

Bağımsız idari kurumlar regülasyon işlevini yerine getirirken; düzenleyici ve bireysel işlem tesis edebilirler,⁶⁹⁹ faaliyet alanına giren hususlarda gözetim ve denetim yetkisine sahiptirler⁷⁰⁰ ve bu yetki gereğince bir konuya ilişkin olarak bilgi isteme, araştırma, inceleme ve soruşturma yapma, yaptırım uygulayabilme ve yargıyı harekete geçirme gibi imkanları kullanabilirler.⁷⁰¹ Öte yandan, söz konusu kurumlar sırf bu regülasyon işlevine özgü sui generis bazı yetkiler de kullanabilirler ki, bunlara örnek olarak; klasik bir idari yapının sahip olmadığı özel kişilere emir ve talimat verebilme yetkisi ile görev alanına ilişkin olarak kamuoyunu rapor, bildiri ve uyarı gibi yollarla ve basın - medya aracılığıyla bilgilendirme gibi yetkiler gösterilebilir.⁷⁰² Diğer taraftan regülasyon işlevi içinde yer alan unsurlar öğretide bağımsız idari kurumların işlevsel özellikleri altında; düzenleme yetkileri, gözetim, denetim ve yaptırım uygulama yetkileri, danışmanlık işlevleri ve uyuşmazlık çözme işlevleri şeklinde başlıklandırılarak da incelendiği görülmektedir. Gerçekten ülkemizde faaliyet gösteren bağımsız idari kurumların kuruluş yasalarına bakıldığında bu kurumların söz konusu yetkilerle donatıldığı görülecektir.⁷⁰³

Bağımsız idari kurumların Anayasal statüleri, idari örgütlenme içerisindeki yerleri ve bakanlıklar ile diğer kurumlarla ilişkileri öğretide tartışma konusudur.⁷⁰⁴

Anayasa’nın 123’üncü maddesinde; “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.” hükmüne yer almaktadır.

698 KARAKILIÇ Hasan, age., s.56.

699 ATAY Ethem, agm., s.282.

700 TAN Turgut, “Bağımsız İdari Otoriteler”, s.10; ATAY Ethem, agm., s.287.

701 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.6.

702 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.6.

703 ÖZCAN Evlin Evrim, İdare Hukuku Açısından Türkiye’de Elektrik Sektörünün Regülasyonu ve Avrupa Birliği, Rusya, Çin ve Güney Amerika Uygulamaları, Ankara 2010, s.104.

704 Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD, 2002, s.189.

Bağımsız idari kurumlar, devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişiliğe sahip olmaları ve merkezi idarenin genel ve istisnai bir gözetim yetkisi dâhilinde organik, işlevsel, teknik ve finansal yönden özerkliğe sahip olmaları nedeniyle yerinden yönetim kuruluşu olarak kabul edilebilirler. Bu durumda, söz konusu kurumların yerinden yönetim kuruluşları içinde nasıl konumlandırılacağı sorunu gündeme gelecektir. Bağımsız idari kurumların yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları (yerel yönetimler) kategorisinde olmadığı açıktır. Diğer taraftan, bu kurumların; regülasyon işlevini yerine getirmeleri nedeniyle hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına nazaran yarı yargısal ve yasama benzeri yetkiler gibi daha geniş işlevlere sahip olmaları, kararları üzerinde idarenin bazı yetkileri bulunan hizmet yerinden yönetim kuruluşlarından farklı olarak kararlarının idarenin hiçbir doğrudan müdahalesine tabi olmaması, organlarının bağımsızlığının hizmet yerinden yönetim kuruluşları ile mukayese edilemeyecek derecede üst seviyede olması nedenleriyle hizmet yerinden yönetim kuruluşlarına göre daha farklı bir şekilde konumlandırılmaları gerektiği ve yerel yönetimler ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları yanında üçüncü bir yerinden yönetim kuruluşu kategorisini oluşturdukları söylenebilir.⁷⁰⁵

Buna göre, bağımsız idari kurumların açık anayasal bir dayanağının bulunduğunu söylemek güçtür. Bu konuda öğretiden bazı yazarlar Anayasa’da değişiklik yapılarak 123’üncü maddeye konuya ilişkin bir fıkra eklenilmesinin yerinde bir çözüm olacağını savunurken⁷⁰⁶ bazı yazarlar da, Anayasa’nın 167’nci maddesinde Devlete verilen görevler kapsamında onun adına söz konusu görevleri yerine getirmek için kanunla bağımsız idari kurum kurulabileceğini, dolayısıyla bunların Anayasa’da özel olarak öngörülmesinin şart olmadığını savunmaktadır.⁷⁰⁷

Kanunla merkezi idareye kamu yararının ve kamu hizmetlerinin gereği gibi sağlanmasına yönelik olarak verilen yetki veya yetkiler idarenin bütünlüğü ilkesine riayet edildiği sonucunu doğuracaktır. Bu bağlamda bağımsız idari kurumların “ilişkili”

705 ULUSOY Ali, “Bağımsız İdari Kurumlar”, s.12-13.

706 ATAY Ethem, agm., s.273; ALTUNDİŞ Mehmet, agm.

707 TAN Turgut, “Bağımsız İdari Otoriteler”, s.17.

olacakları merkezi idare birimlerinin öngörülmüş olması bu kurumlar bakımından idarenin bütünlüğü ilkesinin sağlandığı anlamına gelecektir.⁷⁰⁸