A quinta característica são, na verdade, as condicionantes de existência das políticas públicas, sem as quais não é possível pensar na veiculação de qualquer programa. São elas a deliberação política, a atividade normativa e os atos de execução com conhecimento técnico.
2.2.5.1 Deliberação política
As políticas públicas passam por um processo de implementação lato sensu, o qual está ligado às medidas necessárias para sua existência. A implementação em sentido lato divide-se em três fases distintas: (i) a formação; (ii) a implementação stricto sensu; e (iii) a avaliação.
Nesse sentido, Luís Alberto de Fischer Awazu explica:
34 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 264-265.
A implementação das políticas passa por um processo trifásico, sendo o primeiro a sua formação, em que serão apresentados os detalhes técnicos ou materiais. Uma segunda etapa é a sua
implementação, em que são tomadas as medidas administrativas,
financeiras e legais de implementação do programa e, por fim, a
avaliação, em que são cotejados os efeitos sociais e jurídicos35
(grifos no original).
Ocorre que, para que se possa pensar em implementação lato sensu de uma política pública, é imperiosa a existência de uma precedente deliberação política nesse sentido, que se caracteriza por uma decisão estatal “feita por agentes públicos competentes no interior do Estado com maior ou menor participação social. Seu conteúdo e seus agentes estão circunscritos à atribuição constitucional e normativa de uma maneira geral”.36
Deveras, de nada adianta a existência de extenso arcabouço normativo sobre determinada política pública e a presença de competentes especialistas, se não há uma precedente deliberação política dos agentes estatais para implementar determinado programa.
Por isso, a tomada de decisão política é a primeira condicionante de existência de uma política pública.
2.2.5.2 Atividade normativa
35 AWAZU, Luís Alberto de Fischer. Algumas considerações acerca da teoria da separação dos poderes e políticas públicas: competências para formulação e execução. Revista Brasileira de Direito
Administrativo e Regulatório, São Paulo,n. 3, p. 151,2011.
36 DERANI, Cristiane. Política pública e norma política. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas
públicas: reflexão sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 135. Segundo essa autora,
“A construção da política se dá no interior do Estado em três momentos: 1) Decisão estatal: feita por agentes públicos competentes no interior do Estado com maior ou menor participação social. Seu conteúdo e seus agentes estão circunscritos à atribuição constitucional e normativa de uma maneira geral. 2) Alteração institucional: no interior da administração, mudança estrutural e/ou organizacional. Como exemplo de modificação estrutural, tem-se a criação das Agências como consequência da política de desetatização do Estado. Porém a alteração pode ser menos visível e mesmo não implicar mudança da estrutura do Estado, mas traz novos atores privados pelo processo licitatório, atribui novas obrigações a servidores públicos – por exemplo, com a criação de um novo programa de assistência como o ‘Leve Leite’. Instituição é compreendida aqui como um espaço de ação pública ou reconhecida publicamente pelo direito. 3) Ações públicas propriamente ditas: construção, realização de ações.”
A segunda condicionante de existência de uma política pública é o exercício de atividade normativa.
Alguns autores entendem que políticas públicas são estruturas normativas, integradas tanto por atos jurídicos quanto por atos materiais. Nesse sentido, Amauri Feres Saad acima citado.
De fato, a política pública é exteriorizada a partir de uma construção normativa, o que revela que sua base é o direito, sendo introduzida no ordenamento jurídico por meio dos veículos introdutores de normas amplamente conhecidos, quais sejam emendas constitucionais, leis, atos administrativos, entre outros.
É preciso, contudo, pontuar que as políticas públicas não são normas e atos, mas utilizam-se deles para ingresso no ordenamento jurídico a partir do exercício de função legislativa, por isso afirmou-se que a atividade normativa é uma das condicionantes de existência das políticas públicas. Conforme os ensinamentos de Fábio Konder Comparato:
A primeira distinção a ser feita, no que diz respeito à política como programa de ação, é de ordem negativa. Ela não é uma norma, ou seja, ela se distingue nitidamente dos elementos da realidade jurídica, sobre os quais os juristas desenvolveram a maior parte de suas reflexões, desde os primórdios da iurisprudentia romana.37
No que concerne à atividade normativa, nela estão inseridas tanto a produção de norma geral e abstrata, geral e concreta, individual e abstrata ou individual e concreta, ou seja, o exercício de função legislativa propriamente dita, como também a criação ou alteração organizacional da administração pública.
Nesse sentido, também se inserem na atividade normativa tanto a eventual necessidade de mudança organizacional ou estrutural da administração pública quanto a também eventual necessidade de criação de órgãos ou estrutura própria para que a implementação da política pública seja levada a efeito. Segundo Izaías José de Santana,
37 COMPARATO, Fabio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de polícias públicas.
[...] o regime jurídico de uma política pública abrange três categorias de normas jurídicas: (a) normas materiais: as normas constitucionais, legais e regulamentares definidoras dos conteúdos das políticas públicas; (b) normas instrumentais: as normas legais criadoras e estruturantes dos órgãos responsáveis pela implementação das políticas públicas, normas de atuação administrativa e normas instituidoras dos tributos; (c) normas de efetivação: as normas orçamentárias.38
Portanto, seja mediante a expedição de normas materiais, instrumentais ou de efetivação, a atividade normativa é condicionante de existência de qualquer política pública.
2.2.5.3 Atos de execução com conhecimento técnico
A última condicionante de existência das políticas públicas é a produção de atos de execução com conhecimento técnico.
Para que uma política pública exista é imperiosa a prática de atos materiais, seja por meio da realização de obras públicas, de concursos públicos para a contratação de servidores, de ações coordenadas entre diferentes entes federativos, entre outros.
Contudo, é imperioso que os atos de execução sejam exercidos com conhecimento técnico, ou seja, por peritos que revelem conhecimento na área específica e tragam contribuição efetiva para o programa a ser implementado.
Assim, não é possível falar em implementação de um determinado programa de fornecimento de medicamentos para a cura ou prevenção de uma doença específica sem que profissionais da área médica sejam consultados e participem efetivamente do programa estatal. Da mesma forma, uma política pública de habitação deve contar com a presença de engenheiros e técnicos na área em que possuem os conhecimentos específicos que possibilitem a implementação do programa.
38 SANTANA, Isaías Jose de. O princípio da separação de poderes e a implementação das políticas públicas no sistema orçamentário brasileiro. In: CONTI, José Mauricio; SCAFF, Fernando Facury (Coord.). Orçamentos públicos e direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 1121.
Sobre os atos materiais Américo Bedê Freire Junior acrescenta que “são os meios necessários para a efetivação dos direitos fundamentais, uma vez que pouco vale o mero reconhecimento formal de direitos se ele não vem acompanhado de instrumentos para efetivá-los”.39
São estas, portanto, as características das políticas públicas.
39 FREIRE JUNIOR, Américo Bedê. O controle judicial de políticas públicas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 48.