Natal (RN), Porto Alegre (RS) e Santa Maria Madalena (RJ) para que estas se tornassem cidades-refúgio. Estas cidades, por sua vez, oficializaram a vontade de dar início à implementação do programa de reassentamento, num seminário fechado realizado no final do mesmo ano (ANDRADE, MARCOLINI, 2002; JUBILUT, 2007; MOREIRA, 2012).
42 É interessante notar que o Brasil se tornou emergente não só na esfera econômica e política (o que se observa pela
Contudo, a ideia principal era de reassentar fora do eixo Rio de Janeiro e São Paulo, que historicamente concentram a população refugiada no Brasil. A estratégia era de receber pequenos grupos (cerca de 30 refugiados) distribuídos em 4 cidades em diferentes estados (Porto Alegre/RS, Mogi das Cruzes/SP, Santa Maria Madalena/RJ e Natal/RN), totalizando 120 refugiados. Na escolha dessas cidades pesou dois critérios: 1) tamanho, perfil econômico e característica étnica da população e 2) o fato de terem organizações da sociedade civil com capacidade de promover acolhida aos refugiados (LEÃO, 2009; MOREIRA, 2012).
Assim, em 2002 o ACNUR apresentou 45 casos de refugiados afegãos43 provenientes da Índia e do Irã, que foram aprovados pelo CONARE para serem reassentados no Brasil. A tarefa de integrá-los estava a cargo de ONGs, a partir da estrutura tripartite, que envolvia também o ACNUR e o governo brasileiro. O Brasil se tornava, assim, o 17º país a reassentar refugiados no mundo. E o segundo na América Latina, seguindo o Chile, a implementar programa de reassentamento em prol dos refugiados. O ACNUR reconhecia a iniciativa brasileira, vista como um “passo importante” (ARQUIVO DO ITAMARATY, DELEGAÇÃO DO BRASIL NA ONU, 2001; MOREIRA, 2012).
O programa de reassentamento brasileiro se iniciou como um projeto piloto, em 2002, recebendo 23 afegãos (10 oriundos do Irã e 13 da Índia) representando o marco simbólico de primeiro grupo de refugiados reassentado no Brasil e também o primeiro país latino-americano a reassentar refugiados de outros continentes.
43 Em 2001, os afegãos constituíam o maior grupo de refugiados no mundo sob a proteção do ACNUR, perfazendo cerca
de 3,8 milhões de pessoas (ACNUR, 2002a). Vale lembrar que os palestinos não são contemplados pelas estatísticas do ACNUR, porque estão sob a proteção de outra agência da ONU, a UNRWA. Considerando também os palestinos, que à época totalizavam aproximadamente 3,9 milhões de pessoas, os afegãos perderiam apenas para eles, formando o segundo maior grupo de refugiados no mundo (UNRWA, 2001).
O projeto-piloto, desenvolvido em pequena escala, era considerado compatível com a capacidade de absorção socioeconômica dos municípios, de tal forma que não sobrecarregaria os serviços públicos, nem afetaria a sociedade local (ANDRADE; MARCOLINI, 2002). A respeito dos projetos-piloto, o ACNUR recomendava começar com um grupo reduzido e relativamente homogêneo, selecionando comunidades que apresentassem o máximo potencial de integração, tendo em vista que os primeiros anos de operação são considerados os mais difíceis (ACNUR, 2004).
A cautela na execução do projeto-piloto brasileiro também se relacionava a problemas verificados em outras experiências levadas a cabo nos novos países de reassentamento na África. Segundo Jubilut e Carneiro (2011), em Benin e Burkina Faso, as perspectivas de integração foram superestimadas, já que esses países careciam de estruturas adequadas para recepção e ofereceram um elevado nível de assistência, mais alto que a renda média nacional, o que gerou dependência e frustração quanto à integração local (MOREIRA, 2012).
Na primeira experiência brasileira de reassentamento, tem-se a peculiaridade da situação (sobretudo, a reduzida experiência brasileira na matéria, as características culturais afegãs face à cultura brasileira e a própria inexperiência do Acnur ante as características sociais, políticas, econômicas e culturais do Brasil) fez com que daquelas 23 pessoas, apenas nove permanecessem em território pátrio (MOREIRA, 2012).
Em 2003 chegaram 16 refugiados colombianos compondo o segundo grupo de reassentados acolhidos (JUBILUT, CARNEIRO, 2011).Em 2004, com a implantação do PAM, foi proposto um programa de reassentamento regional a fim
de encontrar uma solução aos milhares de colombianos nos países limítrofes. Desde então, na América Latina, o Brasil e o Chile são países emergentes de reassentamento.
Em 2004, o Brasil recebeu 75 refugiados reassentados, majoritariamente colombianos e outros que tinham sido refugiados em Cuba, foram acolhidos em doze cidades44 do Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e de São Paulo. Em
2005, mais 14 colombianos foram recebidos. Missões de seleção compostas por membros do CONARE se dirigiram aos países de primeiro refúgio para analisar a viabilidade do reassentamento. Em seguida, o colegiado aprovou os casos avaliados (DOMINGUEZ, BAENINGER, 2006; JUBILUT, 2006; MOREIRA, 2012).
O Brasil recebeu, por meio do programa regional de reassentamento, aproximadamente 328 colombianos que se encontravam na Costa Rica e no Equador (JUBILUT, CARNEIRO, 2011). Embora possamos dizer que o Brasil se tornou país de reassentamento de refugiados recentemente -2004 (BAENINGER et al, 2007), foi o reassentamento que permitiu a reabertura do escritório do ACNUR nesse mesmo ano. Em consequência, o Brasil passou a ser tido como um modelo de proteção para refugiados na América do Sul (JUBILUT, 2007).
Com o aumento do número de refugiados, houve a necessidade do aumento do número de cidades e de organizações não governamentais para apoiar o governo brasileiro na sua responsabilidade de recepção e facilitação da integração dos refugiados reassentados – contando com o suporte do ACNUR. Conforme estabelecido no Acordo Macro, item 9, sobre a execução e implementação dos
44 Natal, Poço Branco, Lajes (RN); Porto Alegre, Bento Gonçalves, Caxias do Sul, Santa Maria (RS); Campinas, Jundiaí,
projetos: 1. “O ACNUR contribuirá financeiramente coma integração dos refugiados por meio de um projeto no qual se designará a entidade executora. Tal projeto será executado por tal entidade em coordenação com o ACNUR”. O Acordo Macro também determina a constituição de uma comissão encarregada da recepção e integração local dos refugiados reassentados, a ser integrada por representantes das seguintes instituições: CONARE, ACNUR, Governo dos estados e ONGs envolvidas nos projetos. Destaque-se que os gastos de viagem, segundo o Acordo Macro de 1999, correm por conta do ACNUR e/ou “por um eventual patrocinador que se responsabilize financeiramente pelo transporte dos candidatos até o país de reassentamento” (MOREIRA, 2012).
Segundo Jubilut e Carneiro (2011) no final de 2004, o Brasil inovou ao adotar processo decisório acelerado para admissão de reassentados (chamado de
fasttrack45), especialmente para aqueles que enfrentavam problemas em termos de segurança física. O caso, apresentado pelo ACNUR, deveria ser julgado e decidido dentro de três dias úteis (JUBILUT; CARNEIRO, 2011). O CONARE passou a privilegiar dois grupos vulneráveis de reassentados: refugiados sem proteção física ou legal e mulheres em risco (como chefes de família e/ou vítimas de violência) (NOGUEIRA; MARQUES, 2008). Outro critério importante para reassentamento consistia no pedido de reunião familiar (JUBILUT; CARNEIRO, 2011).
45Merece especial destaque no Programa de Reassentamento Brasileiro o procedimento para os casos urgentes conhecido
como fast track criado pelo oficial de proteção do ACNUR Brasil Wellington Carneiro. Neste, os membros do Conare, após o recebimento da coordenação-geral das solicitações de reassentamento com características emergenciais apresentadas pelo Acnur, terão até 72 horas úteis para manifestarem seus posicionamentos. Havendo unanimidade de entendimento entre os membros consultados a decisão será tomada. Esta será ratificada pela plenária do Conare na sua reunião subsequente à decisão.
O Brasil nunca foi um grande contribuinte financeiro no âmbito do ACNUR (MOREIRA, 2012). Mesmo assim, o governo brasileiro, começou a destinar recursos financeiros aos programas implementados para refugiados um ano após o estabelecimento do programa regional de reassentamento. Em 2005, o governo doou ao ACNUR US$ 50.000,00, valor que diminuiu em 2007, passando para US$ 30.000,00. Em 2010 e 2011, as somas se tornaram mais altas, de respectivamente US$ 3.500.000 e US$ 3.700.000, e passaram a ser marcadas, devendo ser empregado 40% do valor total no país (ACNUR, 2011c; MOREIRA, 2012). Apesar das dificuldades econômicas, o Brasil tem capacidade de receber e oferecer oportunidades aqueles que desejam permanecer no país.
O programa regional proporcionou maior visibilidade internacional ao Brasil, ao ser considerado país emergente de reassentamento de refugiados em 2006. O país passava a emergir não apenas econômica e politicamente, mas também na área dos refugiados. A nova posição ocupada pelo Brasil também se relacionava ao objetivo de inserir o país como global player, com maior participação nas decisões multilaterais (MOREIRA, 2012).
Na Consulta Anual Tripartite sobre Reassentamento do ACNUR, realizada em 2006, o governo brasileiro reafirmou seu compromisso com o programa de reassentamento, especialmente no âmbito regional, como instrumento de solidariedade internacional e compartilhamento de responsabilidade. A adoção do procedimento fast track para reassentamento era apontada como uma “demonstração inequívoca do compromisso do governo com a efetiva proteção dos refugiados” (ARQUIVO DO ITAMARATY, DELEGAÇÃO DO BRASIL EM GENEBRA, 2006, MOREIRA, 2012).
Em 2007 o Brasil recebeu um grupo de 108 palestinos46. Esses tinham como
primeiro país o Iraque, o segundo país a Jordânia (no Campo de Rweished). Assim, os palestinos formaram o maior grupo recebido de uma só vez pelo Programa de Reassentamento Solidário e também foi o primeiro país da região a oferecer abrigo aos palestinos. Segundo o governo brasileiro, a decisão de acolher o grupo de palestinos se fundamentava “[...] em razões humanitárias, refletindo o comprometimento do Brasil com o Direito Internacional dos Refugiados, bem como a solidariedade do governo brasileiro com relação ao povo palestino” (ARQUIVO HISTÓRICO DO ITAMARATY, SECRETARIA DE ESTADO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2007, MOREIRA,2012). Nesse sentido, tal decisão se norteou por considerações de política externa, especialmente relacionadas com a questão do Oriente Médio (MOREIRA, 2012). O governo brasileiro, ao aceitar a vinda dos palestinos, reafirmava a postura ativa do país em relação ao reassentamento.
Em conclusão, após a vinda dos afegãos em 2002, o governo brasileiro passou a receber quase que exclusivamente refugiados colombianos (2003-2006), até a vinda de palestinos (2007), sendo este o último grupo reassentado no Brasil até o ano de 2013. Na figura 1, apresentamos o processo de reassentamento no Brasil47:
46 Em 2007, os palestinos constituíam o maior grupo de refugiados no mundo, totalizando aproximadamente 4,5 milhões de
pessoas. (UNRWA, 2007).
47 Nota-se, porém, que com o paulatino aperfeiçoamento de programa concretizado na formação de técnicos
especializados na temática, nas trocas de experiências internacionais na matéria e no interesse do Estado brasileiro em apoiar essa iniciativa humanitária, o Brasil despontou como uma das principais potências no acolhimento de refugiados reassentados dentre países emergentes nessa questão. A prática do Conare tem indicado como uma das medidas mais eficazes para a afirmação desta iniciativa de acolhida no país, a realização de entrevistas no primeiro país de refúgio por parte de funcionários do Comitê com as pessoas candidatas ao reassentamento no Brasil. Houve eficácia desta medida, no que diz respeito à expectativa real da integração local, já que no ato das entrevistas os funcionários brasileiros procuram apresentar a realidade econômica, social e cultural do país da maneira mais explícita possível, evitando desde logo qualquer frustração futura com relação à integração dos prováveis reassentados. (MOREIRA, 2012)
Figura 1: Processo de reassentamento no Brasil
Fonte: Elaboração própria (2014). Adaptado de MILESI (2009).
O ACNUR apresenta os pedidos de grupos de pessoas interessadas no reassentamento no Brasil, em seguida é realizada a missão de seleção ou missão de entrevista e conhecimento (MILESI, 2009; MOREIRA,2012) - As missões são tripartite: por um membro do CONARE, um membro do ACNUR e um membro da sociedade civil. O objetivo é entrevistar in loco indivíduos e famílias, a fim de avaliar a viabilidade dos refugiados serem instalados no território nacional. A seguir, são dadas informações de como é o país, o clima, os costumes, salário, emprego, condições de moradia - Há todo um material para isso, inclusive vídeo, que se apresenta para a família e individualmente, depois ouve deles quais são suas expectativas, se realmente querem vir ao Brasil. Finalmente, é elaborado um parecer onde se retrata com bastante fidelidade o que a família disse, o que a família espera, o que ela pensa em fazer, no que espera trabalhar, quais as
Pedidos apresentados pelo ACNUR 3 tipos : 1)Missão de Seleção Tripartite 2)Fast Track 3)Dossiê Informações sobre o Brasil e expectativas
condições de saúde, todo um conjunto de informações. Essa informação é trazida ao Brasil e é apresentada ao CONARE para que avalie se aquele caso é de reassentamento no Brasil ou não.
Caso a resposta seja afirmativa, o compartilhamento de responsabilidades no processo de reassentamento também se dá na esfera tripartite:
- Com o governo brasileiro; - Com as Nações Unidas; e - Com a sociedade civil.
Os números do Quadro 2 revelam a realidade quantitativa48 de refugiados reassentados no Brasil. Em 12 anos de experiência com o reassentamento (2002 a 2014*), entrou no Brasil um total de 608 reassentados, uma média de 50 reassentados por ano.
Quadro 2: Reassentamento no Brasil por ano de entrada (2002-2014*)
Ano de entrada Quantidade
2002 23 2003 16 2004 75 2005 70 2006 53 2007 153 2008 20 2009 33 2010 28 2011 25 2012 44 2013 61 2014* 7 TOTAL 608
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.
* reassentados até 17/06/2014.
48 Existem discrepâncias nos dados do ACNUR e do CONARE. Para este capítulo utilizamos os dados do CONARE
O Gráfico 1, por sua vez, revela que o reassentamento de refugiados no Brasil é uma prática constante porém oscilante. Em 2007 o maior número deve-se ao programa de reassentamento solidário aos Palestinos, para explicar o declínio a partir de 2007, ou seja, nos anos subsequentes a chegada dos palestinos, a queda representa limitações institucionais do próprio programa, que se desdobraram em: 1) para o individuo – o governo brasileiro não recebe mais palestinos pelo programa de reassentamento; e 2) para a política nacional- o Governo estipulou quotas anuais de recepção.
Gráfico 1: Quantidade de refugiados por Ano de Entrada (2002-2014*)
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.* reassentados até 17/06/2014.
O Brasil ocupa uma posição de país emergente de reassentamento e trata-se de uma experiência muito recente, tendo os colombianos (426 reassentados) como maioria entre os reassentados no Brasil, seguidos pelos palestinos (104
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
reassentados) e outras dez nacionalidades (somam 75 reassentados) e ainda os apátridas49( 3 reassentados), conforme Quadro 3:
Quadro 3: Reassentamento no Brasil por nacionalidade (2002-2014*)
Nacionalidade Quantidade Afeganistão 24 Apátrida 3 Colômbia 426 RDC 1 Costa Rica 1 Equador 35 Guatemala 2 Iraque 1 Jordânia 1 Líbano 1 Palestina 104 Venezuela 5 Sri Lanka 4 TOTAL 608
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.
*reassentados até 17/06/2014.
Os Gráficos 2 e 3 revelam a quantidade de refugiados por nacionalidade e continente. Fica evidenciada a questão regional (América do Sul) e o protagonismo solidário exercido pelo Brasil no conflito colombiano. Ressalta-se que o Brasil é um país receptor de refugiados com grande diversidade de origens acolhidas. A tendência que se observa é de uma crescente variedade dos países de origem dos refugiados acolhidos pelo Brasil e de redistribuição espacial dos refugiados.
Gráfico 2: Quantidade de refugiados por Nacionalidade (2002-2014*)
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.*reassentados até 17/06/2014.
Gráfico 3: Quantidade de refugiados por Continente (2002-2014*)
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.
*reassentados até 17/06/2014.
Os principais estados de residência dos refugiados reassentados no Brasil, segundo o Quadro 4 foram: Rio Grande do Sul (242 reassentados); São Paulo (217 reassentados), e Rio Grande do Norte (53 reassentados). A escolha
Quantidade de Refugiados por Nacionalidade
Afeganistão Apátrida Colômbia RDC Costa Rica Equador Guatemala Iraque Jordânia
territorial segue a combinação de dois critérios já definidos anteriormente: 1) tamanho, perfil econômico e característica étnica da população e 2) o fato de terem organizações da sociedade civil com capacidade de promover acolhida aos refugiados.
Quadro 4: Reassentamento no Brasil por local de reassentamento (2002- 2014*)
Local de reassentamento Quantidade
Amapá 2 Distrito Federal 3 Goiás 2 Minas Gerais 1 Paraná 14 Rio de Janeiro 1
Rio Grande do Norte 53
Rio Grande do Sul 242
Santa Catarina 2
São Paulo 217
S/informação 70
TOTAL 608
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.
*reassentados até 17/06/2014.
Os Gráficos 4 e 5 revelam a quantidade de refugiados por local e região de reassentamento. A região Sul supera a região Sudeste na quantidade de refugiados reassentados e sua distribuição local polariza o reassentamento nos estados do Rio Grande do Sul e São Paulo.
Gráfico 4: Quantidade de refugiados por Local de Reassentamento (2002- 2014*)
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.
*reassentados até 17/06/2014.
Gráfico 5: Quantidade de refugiados por Região de Reassentamento (2002-2014*)
Fonte: Acesso a Informação. http://www.acessoainformacao.gov.br/ protocolo 08850.001875/2014-33 capturado em: 17/06/2014.
*reassentados até 17/06/2014.
Quantidade de Refugiados por Local de
Reassentamento
Amapá Distrito Federal Goiás Minas Gerais Paraná Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Santa Catarina São Paulo S/ InformaçãoQuantidade de Refugiados por Região de
Reassentamento
Norte Nordeste Sul Sudeste Centro-Oeste S/ InformaçãoImportante destacar a recente reversão da polarização do Estado de São Paulo para o Estado do Rio Grande do Sul, que assume maior número de refugiados reassentados. Adicionalmente, como se pode constatar no Quadro 2, o reassentamento50 é uma ferramenta ainda muito pouco utilizada no Brasil. Até 2013, cerca de 1% da população total de refugiados no Brasil se beneficiaram diretamente do reassentamento. Este número, em um universo de milhões de pessoas, é uma crítica quantitativa ao programa brasileiro que poderia receber muito mais refugiados reassentados especialmente se comparado a outros programas de reassentamento no mundo.
O tempo estimado para o programa de reassentamento dos colombianos gira em torno de 6 meses a 1 ano para a integração, enquanto o tempo estimado para o programa de reassentamento dos palestinos é de no mínimo 2 anos (Terceiro encontro de avaliação do programa de reassentamento, 2005).
O programa de reassentamento solidário brasileiro exigiu a construção de arranjos político-institucionais para sua implementação. Isso porque exigiu novas formas de governança que levaram em conta a participação dos setores públicos nas suas três esferas (Federal, Estadual e Municipal), das ONGs, das universidades e do setor privado. E na sua execução, o Estado brasileiro desempenha um papel-chave na definição do direcionamento de ações que visem a integração do refugiado. Todavia, este mesmo Estado ainda está longe de construir políticas públicas mais adequadas a realidade e facilitar a integração.
50 Ver em BAENINGER; DOMINGUEZ outras considerações sobre o programa de reassentamento de refugiados no Brasil.
Ademais, quando o Brasil aderiu ao programa de reassentamento solidário, não previu recursos financeiros, já que esses viriam do ACNUR. Então, a adesão ao programa foi por uma questão humanitária e política51. O tratamento dado ao tema dos refugiados impulsionava a projeção brasileira em temas de política interna e externa, tais como dos direitos humanos, das migrações, das organizações internacionais, da cooperação internacional e dos regimes internacionais.
Bessa (2009) conclui que uma avaliação externa e abrangente do programa de reassentamento na América Latina ainda não foi realizada e seu nível exato de sucesso ainda é desconhecido.