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Os FRSs foram apontados como solução para reduzir a tentação de gastar todas as receitas provenientes da produção de recursos naturais de uma só vez. Os países produtores passaram a propor a adoção de uma postura prudente no tocante à administração das rendas de hidrocarbonetos e os organismos financeiros internacionais incentivaram a criação desses fundos.

Segundo Melby (2002, p. 20-23), contudo, os fundos soberanos de petróleo e gás não são uma solução simples para um problema complexo, eles possuem características próprias, bem como inúmeras diferenças entre si, o que reflete a realidade singular dos países onde estão estruturados. Para ele, diante da análise de algumas experiências, é possível retirar algumas importantes lições. Dentre as quais, ele destaca, principalmente: (i) a definição clara dos objetivos do fundo; (ii) a transparência de gestão; e, (iii) o apoio público94.

Esses pontos já foram abordados no tópico anterior. O que demonstra a concatenação entre os mecanismos avaliatórios e as lições apreendidas. Necessário que no início do processo de discussão de sua implantação, constem, claramente e de forma coerente entre si, os objetivos e o arranjo institucional subseqüente necessário para a consecução das finalidades do fundo, proveniente de um amplo consenso político.

Como já foi dito, importante a existência de mecanismos de alcance de uma gestão transparente e de apoio público. Melby (2002, p. 20-23) ressalta que tal fato é a melhor garantia para a sobrevivência do fundo, em razão da demonstração de interesse do público na sua manutenção. Balding (2009) reforça que as ações detidas pelos fundos podem ser suscetíveis a trocas políticas, por tal motivo é importante focalizar nas condutas praticadas através dos fundos.

Para Melby (2002, p. 21), assegurar um correto trade-off entre as atuais despesas necessárias ao desenvolvimento econômico e poupar para as futuras gerações é uma tarefa que exige firmeza de objetivos, adequada gestão e transparência de operações e de resultados. Todavia, elas não são mutuamente exclusivas.

94 _{Recomenda-se a leitura de Monk (2011), que além de tentar esclarecer o sentido de Fundo Soberano, analisa}

as preocupações de seus administradores e examina o papel que a governança pode realizar na gestão desse tipo de Fundo.

Dentro dessa visão, existe uma separação entre demandas sociais atuais e a instituição de poupança pública para futuras gerações. Apesar de o autor ponderar que esses dois caminhos podem dialogar e conviver juntos, a idéia de separação se mostra prevalecente. Sendo assim, como superar esse paradigma? Como as experiências internacionais podem colaborar para isso?

O país produtor deve realizar um exercício de ponderação em virtude de suas próprias características sócio-econômicas, verificando, dessa forma, quais são os setores com maior necessidade de alocação de receitas, bem como quais são suas escolhas em termos de política fiscal global, incluindo as opções de constituição de poupança pública ou de fundo com fins de estabilidade macroeconômica.

O PJI&IG a unicidade de gerações e pode servir de parâmetro para essas escolhas, pois considera que a responsabilidade pelas decisões é vivenciada no momento atual. Exemplo disso é a constituição de poupança pública para as futuras gerações sem a perspicácia de se pensar quais as escolhas de consumo atuais e quais os níveis de poluição por tais escolhas, porque os recursos guardados para as gerações futuras podem ser insuficientes para a reversão do quadro de degradação ambiental. Por isso, pensar e atuar no agora são fundamentais. Como experiência acerca da escolha entre despesa pública e constituição de poupança, pretende-se verificar o histórico de um dos fundos considerados mais bem estruturados na seara internacional, o norueguês.

Nesse sentido, Céspedes e Rappoport (2006, p. 73) explicam que a economia norueguesa é uma clara exceção à maldição dos recursos naturais e que apesar do significado da participação das rendas de hidrocarbonetos nas suas exportações, o fundo norueguês tem alcançado o seu objetivo de estabilizar a sua economia diante da volatilidade do petróleo no cenário internacional.

Por tal motivo, é interessante notar qual o comportamento entre o gasto e o investimento que o governo norueguês propõe para os recursos direcionados ao fundo.

4.6.1 O exemplo do Fundo Norueguês

gás95, a escala da descoberta das reservas de hidrocarbonetos foi significativa em relação ao tamanho de sua economia, ocasionando um debate sobre como utilizar as receitas sem distorcer a natureza da sua economia e da sua sociedade (BACON; TORDO, 2006, p. 55). Hoje, é reconhecido o desenvolvimento humano do país, posicionado na primeira colocação dentro do ranking mundial, com índice de IDH de 0,938 (UOL, 2011b). Igualmente, o Fundo Norueguês é, reconhecidamente, um dos maiores e mais influentes na atualidade (BACKER, 2009).

Apesar do marco inicial da produção de petróleo ser a década de setenta, da preocupação quanto aos efeitos da doença holandesa na economia norueguesa e da queda dos preços de petróleo em 1986, o Fundo Norueguês96 somente foi instituído em junho de 1990 (BACON; TORDO, 2006, p. 56).

Os objetivos do Fundo Norueguês são utilizar reserva financeira para aliviar as oscilações das receitas de hidrocarbonetos no curto prazo, bem como servir de mecanismo para enfrentar os desafios de longo prazo consistentes no declínio das receitas de hidrocarbonetos (MELBY, 2002, p. 09).

Bacon e Tordo (2006, p. 56) acrescentam, dentro do rol de objetivos, a gestão do fluxo de caixa líquido do governo e a transferência de receita petrolífera para o orçamento fiscal com finalidade de cobrir o déficit existente em outros setores da economia norueguesa97.

As fontes de renda do Fundo Norueguês advêm das atividades petrolíferas e do retorno de seu próprio capital que é investido98. A distribuição dos rendimentos somente se dá por meio de

95 _{Segundo Bacon e Tordo (2006, p. 55), na década de 90, a indústria de petróleo e gás representou 17% do PIB}

e 40% das exportações da Noruega. Em 2004, as receitas derivadas da exploração econômica do petróleo significaram 23% das receitas governamentais. Ainda, em 2004, a renda per capita era em torno de U$ 55.000.

96 _{Em 2006 com a mudança do nome do fundo de Norway Government Petroleum Fund – NGPF para} Government Pension Fund - Global, o governo norueguês também englobou o Fundo de Petróleo e o Fundo

Nacional de Seguro. Apesar de continuarem como dois portfólios distintos, o novo fundo não assumiu o papel de fundo de pensão formalmente no sentido de arcar com as responsabilidades de futuras pensões, porém poderá prover o governo com recursos para contribuir com a administração de obrigações futuras (BACON; TORDO, 2006, p. 58).

97 _{Ainda, esses autores fazem menção a documento parlamentar datado de 1998, que tencionava incluir como um}

dos papéis do Fundo Norueguês o financiamento de futuros pedidos de pensão.

98 _{Dentre as receitas recebidas pelo o fundo, destacam-se as receitas tributárias e os royalties derivados das}

atividades de petróleo, incluindo sua extração da plataforma continental, as derivadas da tributação sobre a emissão de gás carbônico decorrente das atividades petrolíferas offshore, os ganhos oriundos dos juros quando o governo é operador financeiro, exceto os custos de operação e outras despesas; as receitas do governo central oriundas de acordos de fornecimento associado a certas licenças de produção; dividendos da Statoil ASA; transferências de seguros do fundo; receitas advindas de remoção ou uso alternativo das instalações offshore; qualquer venda de representação financeira dos juros de operação do governo nas atividades de petróleo; as

transferência para o orçamento governamental, após aprovação do Parlamento Norueguês99 (MELBY, 2002, p. 10).

Segundo Bacon e Tordo (2006, p. 56), essa situação permite que o Parlamento possa autorizar o uso das receitas petrolíferas atuais e as acumuladas no passado para cobrir um grande déficit orçamentário. Continuam explicando que esse desenho promove uma completa fungibilidade de recursos, pois as transferências ocorrem de acordo com o déficit existente em outras áreas do orçamento do governo central, que é determinado através do processo orçamentário parlamentar100.

Assim, períodos de recessão econômica vivenciados na Noruega, até 1996, provocaram o aumento de pleitos por gastos públicos de forma predominante em relação à promoção de poupança. Posteriormente, até 2005, 75% de todas as receitas decorrentes da produção de petróleo foram guardadas (BACON; TORDO, 2006, p. 56).

Nesses anos, virtualmente, todas as receitas de hidrocarbonetos foram mantidas no fundo, o que demonstrou uma forte disciplina fiscal exercida pelo governo101. Em 2006, a tendência foi o questionamento sobre manter os níveis de acumulação ou encorajar o gasto dessas receitas (BACON; TORDO, 2006, p. 56).

Nesse sentido, a tabela 4.2 traz o déficit orçamentário do governo central, o volume de receitas líquidas transferidas para o fundo e o percentual das rendas de hidrocarbonetos que efetivamente foram aportadas no fundo. Interessante notar que o percentual das receitas de hidrocarbonetos retidas no fundo desde 1996 indica a magnitude dos fluxos de entrada líquidos (BACON; TORDO, 2006, p. 61).

receitas de vendas da parcela do óleo do governo nos contratos de partilha firmados pela Statoil ASA.; além de todos os juros e dividendos ganhos dos ativos do fundo (BACON; TORDO, 2006, p. 60)

99 _{A Noruega é uma democracia sob o regime de governo parlamentarista. O NGPF é tecnicamente uma ―conta‖}

do Ministério de Finanças e como tal é controlado pelo Ministro, enquanto representante do Parlamento. O dia a dia das decisões é delegado pelo ministro ao Banco Central, que é responsável pela administração do portfólio, sujeito a gestão conjunta entre as duas instituições. Atos do Parlamento foram usados para criar o fundo e, ao mesmo tempo, para estabelecer sua proposta, bem como as obrigações e as operações dentro de um objetivo de obtenção do máximo de receita para a nação.

100 _{De acordo com Bacon e Tordo (2006, p. 56) a dívida do governo central da Noruega é pequena e corresponde}

a uma fração estável do PIB, cerca de 19% em 2004. Já, o fundo alcançou um valor aproximado de 60% do PIB, assim,

101

A gestão do fundo é realizada pelo Banco Central Norueguês de acordo com as diretrizes do Ministro de Finanças, que exerce um papel de regulador da administração do fundo, na medida em que o ministro tem o poder de indicar a classe de ativos, os países e as suas respectivas proporções de aquisição. O Banco Central, por volta de 2005, organizou uma equipe de gestores do portfólio do fundo separadamente das suas demais operações, inclusive lhe é permitido contratar outros administradores externos. Essa instituição tem o dever de publicar relatórios sobre o desempenho do fundo (BACON; TORDO, 2006).

Tabela 4.2 Transferências líquidas para o NGPF e o seu acumulado em bilhões de NKr (US$1 = NKr 6.08, 31 de dezembro de 2004). Ano PIB Déficit do governo central Receitas líquidas transferidas para o fundo

Parcela das receitas de petróleo transferidas (%) Tamanho do fundo 1996 1.026 284 47,5 63 47,8 1997 1.111 276 60,9 71 113,4 1998 1.132 253 32,8 62 171,8 1999 1.233 258 24,4 59 222,4 2000 1.469 285 149,8 94 386,4 2001 1.526 278 251,2 99 613,7 2002 1.519 291 125,3 68 609,0 2003 1.576 339 103,9 64 845,3 2004 1.71 321 138,2 61 1.016,4

Fonte: Norges Bank, 2004 apud Bacon;Tordo, 2006, p. 61102

Como se observa a partir dos dados acima, o fundo norueguês efetivamente apresentou um perfil de poupança ao longo do período analisado. A proporção dos recursos que foram salvaguardados demonstra uma função igualmente de estabilização do fundo103. Em termos de tamanho, as informações disponibilizadas explicam o porquê de ele ser considerado um dos maiores fundos comparativamente a outros na seara internacional (BACON; TORDO, 2006, p. 61).

Os investimentos104 realizados realmente desempenharam um importante papel no volume de receitas do fundo. Todavia, pode ser verificado que no ano de 2002, apesar da existência da transferência de recursos para o fundo, ocorreu sua desvalorização em razão do declínio do valor do portfólio investido105 (BACON; TORDO, 2006, p. 61).

Conclui-se, portanto, que ao longo do período analisado mais da metade dos recursos

102 _{De acordo com Bacon e Tordo (2006, p. 61) os dados foram obtidos na seguinte página da internet:}

WWW.norges-bank.no/english/petroleum_fund/reports/ e WWW.ssb.no/english/subjects.

103 _{Nesse sentido, a governança corporativa é baseada na UN Global Compact e nos princípios e nas orientações}

de investimentos de longo prazo da OECD, bem como são excluídos os ativos de empresas que de alguma forma violam ou colocam em risco direitos humanos, controlam ou produzem qualquer tipo de armas, possuem histórico de corrupção e outras violações de princípios éticos. A United Nations Global Compact é uma iniciativa de estratégia política para negócios alinhados com dez princípios aceitos universalmente nas áreas de direitos humanos, trabalho, práticas anti-corrupção e ambiente. Para maiores detalhes, vê http://www.unglobalcompact.org/.

104 _{Os investimentos do fundo norueguês, assim, caracterizam-se pela diversificação, 60% de investimentos em} bonds, 40% em equities, sendo que 50% estão na Europa, 30% nos países das Américas e 20% na Ásia

(MELBY, 2002, p. 10). Diante dessa diversidade, nos últimos anos, as instruções do Ministro de Finanças e do Banco Central direcionaram-se no sentido de maiores investimentos em atividades que envolvem responsabilidade sócio-ambiental. Em 2004, as discussões orçamentárias e o relatório do Comitê de Ética sobre as políticas de investimentos, até então adotadas, influenciaram o Ministro de Finanças a seguir os novos parâmetros e tornar claros os pontos quanto à governança do fundo e aos tipos de ativos futuramente adquiridos.

105 _{O retorno pretendido sobre os ativos deve ter como parâmetros, os fixados na regulação do Ministro de}

Finanças, que acompanhará o desempenho dentro de um portfólio estabelecido e comparado ao mercado através de processo de benchmarking. O risco também é passível de controle, além de outras restrições relacionadas a princípios éticos e à busca da diversificação de investimentos. Sendo proibida a disponibilização de crédito ou de empréstimos para o governo central ou para entidades privadas (BACON; TORDO, 2006).

direcionados ao fundo não foram alocados em gastos públicos ou na cobertura de outros setores da economia norueguesa em déficit. O que demonstra por parte do governo uma forte disciplina fiscal.