ZORUNLU VE GÖNÜLLÜ GÖÇ EDEN KADINLARA YÖNELİK TOPLUMSAL CİNSİYET TEMELLİ AYRIMCILIK
KISALTMALAR CETVELİ
A- Genel Olarak Uluslararası ve Ulusal Hukuk Normlarına Göre
A iniciativa de explicitamente assumir a incorporação de diretrizes e práticas participativas nos processos de gestão e operacionalização das políticas pelo governo que se colocou à frente da condução da administração pública do Município de Macapá, em 2013, foi acompanhada, em seu bojo, por um conjunto de limites e dificuldades de diversas naturezas. No apanhado das narrativas, os limites e dificuldades percebidos pelos atores — interlocutores neste estudo — se enquadraram em sete dimensões inter-relacionadas, sendo agrupados em áreas distintas segundo os aspectos que os caracterizavam em cada dimensão. Para efeito de agrupamento e análise dos relatos, cada dimensão foi concebida de acordo com sua relação, com o processo participativo, e com sua natureza aglutinadora para cada conjunto de limites/desafios identificados, conforme os significados apresentados no Quadro 30.
Quadro 30- Dimensões aglutinadoras de limites/dificuldades identificados com a experiência participativa adotada pelo Governo Municipal de Macapá.
DIMENSÃO SIGNIFICADO
Administração Pública
Municipal Relacionada às dinâmicas de desenvolvimento e operacionalização dos processos ligados à gestão da estrutura burocrática da administração municipal.
Sociedade
Civil Relacionada às características dos atores, e grupos de atores, que integram a sociedade.
Congresso do
Povo Relacionada ao desenho institucional implementado na condução da gestão participativa nas etapas de elaboração e execução do PPA.
Dinâmicas de elaboração e execução de projetos e
ações
Relacionadas aos processos de concepção e operacionalização técnica dos projetos/ações vinculados diretamente à oferta de serviços públicos pela prefeitura.
Relacionamento com o
corpo técnico da Prefeitura Diz respeito às dinâmicas relacionais dos membros do governo municipal com integrantes da sociedade civil e de outros órgãos públicos.
Processo participativo de desenvolvimento das
políticas públicas
Relacionada à configuração de desenhos institucionais participativos nas diversas etapas do ciclo de políticas públicas.
Obras e serviços públicos Relacionadas ao desenvolvimento e oferta de bens e serviços públicos pela prefeitura em áreas específicas.
No presente estudo resgata-se um percurso de observação exclusivamente direcionado às dimensões vinculadas ao fenômeno participativo, lançando o olhar sobre as dificuldades relatadas na dimensão inerente ao desenvolvimento e oferta de bens e serviços para pesquisas posteriores, pois, por mais relevantes que possam ser considerados, a análise desses elementos se afasta demasiadamente do escopo proposto neste estudo.
Inicialmente, destaca-se que a dinâmica de gestão da estrutura técnica, burocrática e operativa do Estado exerce uma influência marcante na forma pela qual as políticas públicas são concebidas e implantadas. No caso de Macapá, a pouca experiência da equipe técnica em processos participativos de gestão foi apontada como um fator limitante da proposta vivenciada no município, ao lado da sobrecarga de trabalho no início do mandato; do reduzido quadro técnico na área de planejamento; da dificuldade de acesso às informações em diversos órgãos e dos reduzidos prazos regimentais para entrega das peças de planejamento.
Ao estar à frente do mandato, na qualidade de primeiro eleito de uma capital brasileira pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSol), o prefeito Clécio Luis assumia a administração pública do município com uma equipe de governo nova que mesclava um conjunto de membros oriundos da coligação partidária estabelecida para o pleito eleitoral71, somado a colaboradores de diversas especialidades sem vínculo com os partidos coligados e servidores que já atuavam no quadro da prefeitura como funcionários efetivos ou contratados.
A configuração do novo quadro de servidores da prefeitura incorporava elementos que contribuíram para a geração de inércias e dificuldades operativas no primeiro ano de governo, tanto pelo fato de haver uma quantidade reduzida de pessoas que possuía efetiva vivência prática na instituição e gestão de processos participativos quanto pelo fato de haver prazos reduzidos para cumprir exigências regulatórias por uma equipe de pessoas em pleno processo de integração e com elevada sobrecarga de serviços. Esse contexto pode ser melhor captado nos seguintes relatos provenientes dos integrantes da prefeitura que vivenciaram o processo de elaboração do Plano Plurianual no primeiro ano de mandato.
71Coligação cuja legenda era denominada “Unidade Popular” e formada pelos Partidos PCB; PPS; PRTB; PMN; PTC; PV e PSOL.
Internamente eu vi muitas dificuldades. Dificuldades por que, as secretarias ao mesmo tempo que elas estavam se concebendo, concebendo no sentido da nova gestão. E aí muitas vezes a descontinuidade atrapalha muito essa questão, por que, eu sempre digo assim, os grandes gargalos, ou então quem mais trava o sistema, são a conduta da política, são os vícios. [...] Vai ter eleição a cada quatro anos e o governo vai continuar. A prefeitura tem que continuar, e muitas vezes há esses vícios, essas resistências lá e as vezes se perdem informação. Ninguém sabe e ai você tem que começar a desconstruir processos que teriam que ter a atenção para que tivesse continuidade. Você trava aquilo ali e muitas vezes você vai descobrir com o tempo que, tempo que eu digo com a média de seis meses: “Caracas a gente poderia ter aproveitado tudo aquilo que
hoje a gente estaria muito melhor!”. Então isso é uma situação interna que atrapalha consideravelmente. Eu senti isso quando a gente começou a pedir informações, que eram informações, que eram informações, que já deveriam ter sido trabalhadas. (Entrevistado D210).
Que a realidade era outra, né. Pela falta mesmo de experiência da própria equipe, né, e do próprio governo. Era um governo novo, né. Um governo que tava começando e que era um governo com várias composições políticas. E então, que você tinha também que fazer o convencimento pra dentro. (Entrevistado D204).
Então a gente, foi essa a dificuldade maior. A equipe também era pequena, era quatro técnicos. A gente capitava todas as secretarias. Além de capitar as secretarias, depois do treinamento, a gente meio que teve que ser o orientador dos órgãos de planejamento [na] grande maioria, com as rara exceções que teve, raras exceções, algumas até muito interessantes. (Entrevistado D210).
Foram vários problemas de conscientização. Problemas de cada um tá cheio de problemas. Início de governo, você tem que ficar atento ao que o anterior fez e como você recebeu sua secretaria, por que você recebeu um prazo e se você não denunciar pro Tribunal de Contas ou pro Ministério Público, você passa a ser responsável pelos erros que o anterior fez. [...] Outro aspecto é tentar construir. Por que sempre tem os cem dias, por que tem outra pressão na cabeça de ter que gerar algum resultado e a outra é ter que construir um PPA, nisso, sem falar da rotina do dia a dia. Então, é muita coisa pra um período só. Então eu acho que muitas pessoas, muitos gestores focaram no seu problema. [...] Então isso foi um gargalo, como eu te falei, uma tempestade de coisas correndo contra o tempo tendo vários focos pra atuar e ainda ter que construir um PPA, então esse foi um gargalo. (Entrevistado D207).
A cultura participativa de gestão também surge como um ponto crítico na implantação de uma proposta de condução da máquina pública que declarava a pretensão de aproximar a Prefeitura de Macapá da sociedade. Nessa área, os limites e dificuldades convergem para os processos de transformações atitudinais
que envolvem resistência, ou não, à mudança. Alguns elementos, entre os quais a falta de experiência em gestão da participação, força do hábito, paradigmas de gestão e paradigmas ideológicos integram um rol mais ampliado de fatores, muitas vezes ocultos, que influenciam a forma com que o modus operandi das pessoas se manifesta. No caso de Macapá, a resistência em aderir ao modelo participativo de gestão e o pouco envolvimento dos gestores com os delegados/conselheiros do Congresso do Povo foram identificados como dificuldades pelos entrevistados, conforme se observa nas narrativas de um dos integrantes do governo municipal e de um dos membros do Conselho Popular do Congresso do Povo.
[...] terceiro era um processo que parecia não ser novo, mas era novo para as pessoas. Então havia uma resistência das pessoas: “ah não
isso não.”, a descrença; “não vai dá certo, pega a cópia manda pra
lá, tô acostumada a fazer isso.”. Sabe aquelas coisas do reativo lá?
Então, isso também influiu significativamente e a dificuldade da capacidade técnica de traduzir isso mesmo. (Entrevistado D210). É como eu já citei a pouco, a pouco: acho que a maior dificuldade são os políticos que se prendem dentro dos seus gabinetes. [...] ele tem que vê que o povo sabe onde está as suas problemáticas. O povo, ele conhece. (Entrevistado D312).
Ainda sobre a dimensão administrativa, um último elemento que se destacou como área aglutinadora de dificuldades foi a configuração organizacional da prefeitura. Embora esse termo deva ser utilizado com cautela para evitar restringir o esforço reflexivo a uma abordagem normativa, destaca-se que configurações não adequadas tendem a provocar limitações de ordem estrutural e processual nas dinâmicas organizacionais. No caso da prefeitura de Macapá, à medida que um novo grupo ideológico foi eleito para ocupar o governo, e assumiu uma nova filosofia participativa de gestão como diretriz basilar, era esperado que o respectivo grupo identificasse quais elementos estruturais estariam alinhados ou desalinhados com as estratégias políticas pretendidas e efetuasse as adequações necessárias.
Entretanto, de fato, o que ocorreu efetivamente foi a acomodação das equipes nos espaços organizacionais já instituídos para empreender uma nova filosofia de gestão sem mudança na estrutura organizacional da prefeitura, por exemplo a escolha da Secretaria Municipal para Assuntos Extraordinários (SEMAE) como unidade gerencial responsável pela mobilização e gestão do Congresso do Povo, pois não havia unidade administrativa na prefeitura responsável pela gestão institucionalizada da participação social. Essa situação provocou dificuldades de
coordenação e integração entre diversas áreas, sendo identificado como um fator limitante conforme aparece no relato apresentado por um dos integrantes da cúpula política do governo.
Mas nós cometemos um erro, um grave erro, que foi de não fazermos a reforma administrativa logo nos primeiros meses. [...] era para ter feito uma grande reforma administrativa, para ter um departamento de interlocução social, ou coisa parecida, entendeu. (Entrevistado D211).
A síntese do conjunto de limites/dificuldades identificados na dimensão da administração pública municipal está representada na Figura 18, e seus indicadores de ocorrência e frequência, na Tabela 26.
Figura 18- Limites/dificuldades das experiências participativas adotadas pelo Governo de Macapá na Dimensão da Administração Pública Municipal
Fo nte: Elaborado pelo autor
Tabela 26- Indicadores de ocorrência/frequência dos limites/dificuldades relacionados às experiências participativas adotadas pelo Governo Municipal de Macapá (Dimensão: Administração Pública Municipal).