Geleneksel Yönetim Anlayışı Ve Denetim İşlevi

Geleneksel yönetim anlayışının öngördüğü denetim işlevini irdelemeden önce bu anlayışın ne anlama geldiği, temel özelliklerini nelerin oluşturduğu, hangi düşünce akımlarının etkisinde kaldığı hususlarını kısaca ifade etmek gerekmektedir.

Geleneksel veya eski olarak ifadelendirilen kamu yönetimi anlayışı 19. yüzyıl ikinci yarısıyla başlamış ve 20. yüzyıl sonuna kadar büyük bir değişim geçirmeden varlığını sürdürmüştür (Sözen, 2005: 16).

Geleneksel yönetim anlayışına aynı zamanda ‘Klasik Yönetim Düşüncesi’ de denilmektedir. Bu bağlamda geleneksel yönetim anlayışının oluşmasında temel düşünce

akımları olan Taylor’un ‘Bilimsel Yönetim’, Fayol’un ‘Yönetim Süreci’ ve Weber’in ‘Bürokrasi Modeli’ teorileri literatürde “Klasik Yönetim Düşüncesi” olarak bilinmektedir. Burada geçen “klasik” kelimesi modası geçen, zamanı geçmiş anlamından çok yönetim düşüncesine uzun süre egemen olmuş yerleşik bir anlayışı ifade etmektedir. Kendinden önceki dönemle kıyaslandığında aslında bir reform hareketi olmakla birlikte modern kamu yönetimini de temsil etmektedir (Eren, 2001: 10, Sözen, 2005: 16). Geleneksel yönetim anlayışının kamu yönetimine uzun süre hâkim olan geleneksel paradigmanın adı olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.

Geleneksel kamu yönetiminin dayandığı temel ilke ve düşünceler Eryılmaz tarafından (2010: 16-17) dört grupta ifade edilmiştir:

1. Geleneksel yönetim yapısı Weber’in öngördüğü ayrıntılı kuralların, katı hiyerarşinin, kariyerin, gayrişahsîliğin ve merkeziyetçiliğin belirlediği bürokrasi modelini esas almaktadır.

2. Kamusal mal ve hizmet üretiminde bürokrasi aracılığıyla devlet doğrudan görev almakta, birçok mal ve hizmetin hem üreticisi hem dağıtıcısı rolünü üstlenmektedir. Bu nedenle standartlar belirlenerek kamu görevlilerinin faaliyetleri ayrıntılı kurallara bağlanmakta, kurallara aşırı bağlılık beraberinde hizmet etme amacından ziyade kural ve normların katı uygulamasını getirmektedir.

3. Geleneksel yönetim anlayışında siyasi ve idari konular birbirinden ayrılmaktadır. Yönetim yani kamu yönetimi siyasilerce belirlenen politikaların uygulamasıyla sorumludur. Siyasi kurum ve yöneticilere mutlak anlamda itaat söz konusudur ve kamu kurumlarının denetimi merkeziyetçi, hiyerarşik bir nitelik arz etmektedir. Bu denetim de sadece yasal ve finansal kurallara uygunluğun denetlenmesi şeklinde olup bürokrasinin içindeki bürokratik organlarca yerine getirilmektedir. Kurumların performans hedefleri, misyonları, maliyetleri, piyasa mekanizması önem verilen hususlar arasında bulunmamaktadır.

4. Son olarak ise geleneksel yönetime göre kamu yönetimi, yönetimin özel bir

Siyasi yönden tarafsız olmakla birlikte yani her iktidara eşit olmakla birlikte piyasa duyarlılığından uzak, topluma karşı doğrudan sorumluluğu olmayan, uygulamada bürokratik ve siyasi bir yönetim biçimi haline dönüşmüştür.

Geleneksel yönetim anlayışı, bürokratik paradigma temelinde yükselmiş, kamu yararı, verimlilik, tanımlanmış görev ve otorite yapısı, hiyerarşi, idari sorumluluk, kontrol ve sonuçlar bu anlayışın önemle üzerinde durduğu hususlar olmuştur (Genç, 2010: 148). Başlıklar şeklinde kısaca belirtmek gerekirse geleneksel yönetimin temel özellikleri, “büyük ve merkeziyetçi örgüt yapısı, katı hiyerarşik yapılanma, iş bölümü ve uzmanlaşma, biçimsellik ve kuralların yoğunluğu, mekaniklik, meslekleşme, gizlilik ve yeniliklere kapalılık, kamu yönetiminin yönetimin özel bir şekli olması” dır (Al, 2002: 47-60).

Geleneksel yönetim anlayışının temel özelliklerini kısaca ifade ettikten sonra incelemekte olduğumuz konuyla ilgisi olması bakımından bu özelliklerin denetim işlevini nasıl şekillendirdiğini, nasıl bir denetim sisteminin oluştuğunu, geleneksel yönetimi etkileyen düşünce akımlarının denetim işlevine bakışlarının ne olduğunu, geleneksel yönetimde denetim işlevinin amacı, süreci, hangi tür denetimin ön plana çıktığını açıklamak gerekmektedir.

Weber tarafından geliştirilen bürokrasi modeli geleneksel yönetim yapısının iskeletini oluşturmaktadır. Bu nedenle bir süreç olarak yönetimin denetim işlevi de bürokratik yapının öngördüğü sınırlar dâhilinde kalmıştır.

Weberyen bürokrasi modeline aynı zamanda “hukuki-rasyonel yönetim” de denilmektedir. Çünkü geleneksel yönetimde hukukilik ve rasyonellik daha fazla üzerinde durulan bir husustur. Hukukilik çerçevesinde hiyerarşik yapılanmaya sahip yönetim birimlerinin ilişkileri düzenlenmekte iken bu düzenleme kurallara ve normlara göre yapılmaktadır (Al, 2002: 46). Nitekim hukukilik anlayışının hâkimiyeti denetimde de hukukilik denetimini ön plana çıkarmıştır.

Her şeyin ayrıntılı kurallara bağlı olduğu geleneksel yönetimde denetimin temel bir unsuru olarak öne çıkan kurallara uygunluk denetimi olmuştur (Eken, 2010: 41).

Denetim işlevi geleneksel anlayışta genel ifadesi ile hukuka uygunluk denetim olarak yapılmakta, gelir ve giderlerin doğruluğunu periyodik ve ayrıntılı olarak kontrol etmek suretiyle mali sorumluluğun gerçekleştirilmesine yardım edici bir rol de üstlenmektedir (Koçoğlu, 2009: 61).

Köse ise (1999: 66) kurallara uygunluğun temel alındığı, maddi doğrulamanın yeterli görüldüğü geleneksel denetimi düzenlilik denetimi olarak belirtmiştir. Ayrıca geçmişte yapılan denetim faaliyetlerinin tümünün kapsamında düzenlilik ve uygunluk denetimlerinden ibaret olduğunu ifade etmektedir (Köse, 2007: 5).

Weber’in bürokratik örgütünde hiyerarşi ilkesi gereği (Sözen, 2005: 26), küçük görevlilerin yüksek görevlilerce denetlenmesini esas alan bir ast üst ilişkisi bulunmaktadır (Weber, 1986: 193). Katı hiyerarşinin öngörüldüğü geleneksel yönetimde her kademe bir üstün emir ve denetimi altında bulunmakta, karar verme yetkisi ve dolayısıyla otorite üst kademelerde yoğunlaşmakta, emirler yukardan aşağıya doğru verilmektedir. Amir-memur ilişkisi gereği dar bir sorumluluk anlayışı beraberinde alt kademe yöneticilerinin inisiyatif alma ve sorumluluk üstlenmelerini engellemektedir. Tüm eylem ve işlemler hiyerarşik amirin yakın denetimi altında olmaktadır (Al, 2002: 48-49). Dolayısıyla bu anlayışta hiyerarşik denetim ön plandadır. Hiyerarşiye dayalı denetim biçiminde kusur bulma, cezalandırma ve korkutma amacı da denetim işlevinin amaçları arasında karşımıza çıkmaktadır (Eren, 2006: 260). Hiyerarşik denetim ile yapılan işin konulan kurallara uygun olarak yapılıp yapılmadığı denetlenmekte yani amaca uygunluk yerine kurallara uygunluk asıl amaç haline gelmektedir.

Öte yandan geleneksel yönetim anlayışında denetim “her şeyin benimsenen plan, verilen buyruklar ve konulan ilkelere uygun bir biçimde gerçekleşip gerçekleşmediği” ile alakalı olmuştur (Eren, 2006: 260). Çünkü bürokratik paradigmada ayrıntılı kurallar görevlilerin bu kurallara aşırı bağlı kılınması yani yönetimin siyasilerin denetimi altında bulunması denetim işlevinin kurallara uygunluğu ölçmeyle sınırlı kalmasına yol açtığı ifade edilebilir.

Geleneksel denetim anlayışı bugünkü anlamda bir denetim anlayışından çok “teftiş” odaklı bir anlayışı temel almakta, yetki ve sorumluluklarda dengeli olmayan bir yapı arz etmekte ve harcama öncesi ön mali kontrole önem vermektedir. Hesap verebilirlikten

ziyade sorumluluk anlayışı gelişmiş ve saymanların “devlete karşı sorumluluğu” ön plana çıkmıştır. Ayrıca geleneksel denetim anlayışında denetim işlevi güç, otorite, zorlama, baskı, üstünlük gibi unsurlarla kavramsal çağrışımları içinde barındırmaktadır. Denetim işlevi tüm eylem ve işlemlerden ziyade tekil işlemler üzerinde olmakta, denetim süreci açısından bakıldığında gizliliğin bir sonucu olarak denetim sonuçları halkla paylaşılmamaktadır (Al, 2007: 1).

Geleneksel yönetimde, kamusal programlar idarenin takdir yetkisini mümkün olduğunca sınırlandırmak amacıyla yukarıdan aşağı doğru işleyen bir denetim mekanizması oluşturulmuş, kamu yönetimi siyasal iktidarın denetimi altına alınmıştır (Sözen, 2005: 20-21).

Kamu yöneticilerinin siyasilerin denetimi altında olması sorumluluk anlayışı noktasında da halka karşı hesap vermekten çok siyasilere hesap verme anlayışını doğurmuş ve geleneksel yönetim anlayışının yönetime hâkim olduğu uzun yıllar boyunca halka karşı sorumluluk ihmal edilen bir husus olmuştur. Nitekim denetim işlevinde dönüşümü sağlayan temel unsurlardan biri de hesap verme sorumluluğunda meydana gelen değişim olmuştur.

Kuralların yoğunluğu ve bunlara aşırı bağlılık görevlilerin keyfi davranışlarının önlenmesine yöneliktir (Eryılmaz, 2010: 218). Daha önce üzerinde durduğumuz üzere denetimin amaçlarından biri de sistemin yönetsel eylem ve işlemlerde keyfiliğe karşı korunmasıdır. Bürokratik yönetimde yazılı belgeler oldukça önemlidir. Çünkü tüm faaliyet ve işlemler yazılı belgeler üzerinden yapılır. Dosyalama sisteminin kapsamalı olması yönetimde denetimi kolaylaştırmaktadır. Ancak geleneksel yönetim anlayışında kuralların yoğunluğu, denetim açısından değerlendirildiğinde, daha fazla gözetim kurma, tüm yönetim yapısını düzenleyen kuralların var olduğu bir kontrol sistemi oluşturma amacına yöneliktir. Geleneksel yönetimin anahtar kavramlarından biri olan rasyonalite de kurallara bağlılığı ifade eder. Bu kurallar teknik bilgi ve mantıklı düşünmeyi esas alarak yönetimin denetim işlevini ön plana çıkarmakta hatta kimi zaman denetimi araç olmaktan çıkartarak onu amaç haline getirebilmektedir (Al, 2002: 52; Eren, 2006: 260).

Geleneksel yönetimin öngördüğü merkeziyetçi yapılanmada, kamusal mal ve hizmet üretiminde kamu yönetimi doğrudan görev almakta idi. Karar alma, uygulama,

planlama, bütçe yapma gibi imkânlar merkezi yönetim kuruluşları elinde idi. Dolayısıyla merkezi yönetimde gelişen yaygın düşünce yerel birimlerin daha çok hata yapma olasılığı olduğu, bu nedenle de öncelikle ve yoğun olarak yerel birimlerin denetlenmesi gerektiği idi (Eren, 2006: 261). Bu algı da geleneksel denetimde hiyerarşik denetimin yanında merkezi birimlerin yerel birimleri denetleme aracı olarak vesayet denetimini güçlendirmiştir.

Geleneksel denetim işlevinin şekillenmesinde etkili olan hususlardan biri de gizliliktir. Bürokratik gücün korunmasında gizlilik, bir nevi şemsiye görevi görmüş, halkın kamusal karar alma sürecine katılımı gizlilik gereği gereksiz görülmüştür. Bürokrasinin özgül buluşu olarak nitelendirilen “resmi sır” kavramı (Şengül, 2008: 6-7), yönetimde gizlilik ve dışa kapalılığın resmi adı olmuştur. Kamuoyundan gelebilecek eleştirilere karşı yönetimin korunma ve yıpranamama isteği, hukuk dışı eylem, işlem, hata, kayırma, yolsuzluk gibi yönetimi zor duruma sokabilecek her türlü bilgi belge ve olaylar gizli tutulmaktadır (Eken, 1994: 32). Dolayısıyla denetime ilişkin bilgiler önemli olduğundan gizlidir, çalışanlara, yurttaşlara ya da üçüncü kişilere karşı gizlenmelidir (Eren, 2006: 260).

Geleneksel yönetimin denetim işlevinin amacı, kamu yönetiminin işleyişindeki aksaklıkların belirlenerek eksikliklerin ortaya konması, aksaklık ve eksikliliklerde sorumluluğu tespit edilen personel hakkında soruşturma başlatılması ve bazı durumlarda da sorumluların cezalandırılmasıdır. Denetim işlevinden beklenen birincil görev de soruşturma hizmetinin yürütülmesi olmaktadır. Bu da geçmişe dönük bir süreçtir (Eren, 2006: 261).

Daha önce ifade edildiği üzere Weberyen bürokrasinin yarattığı kural yoğun ve hiyerarşik yapılanmanın, denetim işlevinde hiyerarşik denetim ve hukuksal denetim

şeklinde tezahür ettiği söylenebilir.

Geleneksel yönetimi etkileyen bir diğer düşünce akımı olan ve Taylor tarafından ortaya konulan ‘Bilimsel Yönetim’ yaklaşımının da geleneksel denetim anlayışının oluşmasına katkı sunduğu ifade edilebilir.

Taylor ‘Bilimsel Yönetimin İlkeleri’ adlı kitabında üretim faaliyetlerindeki verimsizlik ile ülkenin uğradığı kayba dikkat çekerek verimsizliğe çare olarak sistematik ve bilimsel

yönetim anlayışının uygulanması gerektiğini ifade etmiştir. Bilimsel yönetimin temel ilkeleri olarak da, “bilimsel yönetim, her işçinin bilimsel olarak seçilip eğitilip geliştirildiği, işçilerle samimi iş birliğinin olduğu ve yönetimle işçiler arasında eşit bir görev dağılımı ve sorumluluk dağılımını” belirtir. Taylor, hareket ve zaman etütleri yapmış ve bir işçinin en basit hareketlerle kısa zamanda en yüksek verimi nasıl sağlayacağı üzerinde çalışmıştır. Gerektiğinde bir işin çalışanlara en iyi şekilde öğretilmesi için yöneticilerin başlarında durması gerektiğini belirtmiştir. Bu ise beraberinde geleneksel denetim anlayışını getirmiştir (Taylor, 2007). Burada üretim faktörleri arasında kas gücünün temel alındığı, üstün sadece yukardan emir vererek astın bu emre uyup uymadığının yakından denetimini yaptığı ve bunun da hiyerarşik denetimi güçlendirdiği söylenebilir.

Taylor’a göre yönetim, çalışanlara bir işin ne kadar sürede ve nasıl yapılması gerektiğini belirterek işlerin en verimli bir şekilde yapılmasına nezaret etmektir. Buradan planlama ve denetim işlevlerine aşırı vurgu yapıldığı gözlenmektedir. Bilimsel yönetim teorisinin üzerinde durduğu iş bölümü, uzmanlaşma merkeziyetçi hiyerarşik yapı, akılcılık, standartlaşma beraberinde çalışanların makine gibi çalışmalarını getirmiştir. Sanayi toplumunun çalışma biçimi olan makine modeli yani mekaniklik çalışanlar üzerinde büyük denetim uygulayan insanı göz ardı eden bir teknoloji üretmiştir (Al, 2002: 40-41).

Denetim işlevine fazlaca önem veren Bilimsel Yönetim Teorisi’ne göre yönetim birçok aşamadan oluşan sistemin işleyişini sürekli denetlemeli, işgücünde etkililiğin sağlanması için sıkı bir denetim öngörülmeli ve küçük ve standart işler dahilinde bireysel sorumluluk olmalı, çalışanların kontrol edilmesi suretiyle etkililiğin sağlanması için hiyerarşik yapılanma olmalıdır (Akyel, 2009: 16).

Kısaca ifade etmek gerekirse bilimsel yönetim teorisinin geleneksel denetim anlayışına etkisi, bir işin nasıl yapılacağı konusunda yönetim tarafından konulan kurallara harfiyen uyulması ve bunun üst tarafından yakından denetimi şeklinde ortaya çıktığı söylenebilir. Fayol tarafından ortaya konulan ‘Yönetim Süreci’ teorisi de geleneksel denetim anlayışında etkili olmuştur. Fayol ‘Genel ve Endüstriyel Yönetim’ adlı kitabında yönetimi, geleceği tahmin-planlama, örgütleme, işler için en uygun koordinasyonu sağlama ve kontrol etmek olarak tanımlamış ve denetimi yönetimin bir işlevi olarak

değerlendirmiştir. O’na göre denetim, “her şeyin yapılan plana, verilen emirlere ve kabul edilen ilkelere uygun olarak yürüyüp yürümediğini denetlemektir”. Denetimi kontrol olarak nitelendiren Fayol, kontrolün amacını ise “yapılan hataları düzeltmek, yanlışları meydana çıkarmak, onları düzeltmek ve tekrarlanmalarını engellemek” (Fayol, 2008: 6, 132) olarak belirtmiştir. Görülmektedir ki geleneksel denetim işlevi, hata ve yanlışları bulma, onları düzeltme böylece tekrarını engelleme olarak ele alınmıştır.

Aslında bu durum, tam da geleneksel yönetimin denetim işlevinin amacını ortaya koymaktadır. Çalışmanın ileriki bölümlerinde değinileceği gibi geleneksel yönetimden yeni kamu yönetimine geçiş sürecinde denetim işlevinin dönüşümünde denetimin amacı yönünden bir değişimin yaşandığını görmekteyiz.

Denetimin kapsamı olarak finansal defterler, gelir kaynakları, para ihtiyacının düzeyi, sermayenin kullanım biçimi, bir planın varlığı, bu plana riayet edilip edilmediği, çalışanlar, makinelerin işleyişi vb. hususları belirtir. Ayrıca muhasebe yönünden değerlendirildiğinde hesapların kontrolü defter, istatistik ve mali tabloların kontrolü yine denetimin kapsamında belirtilmiştir. Çalışmanın ilk bölümünde değinilen denetimin ilkeleri arasında tarafsızlık Fayol’a göre de önemlidir. İyi bir kontrol uzman ve tarafsız olmalıdır. Kontrol yapan, kontrol edilene karşı tamamen bağımsız olmalıdır çünkü aralarında kurulabilecek her türlü ilişki kontrolün tarafsızlığını zedeleyecektir (Fayol, 2008: 132-134).

Fayol aynı zamanda yönetimin ilkelerinin neler olması gerektiğini de eserinde belirtmiştir. Bu ilkeler geleneksel yönetim anlayışının ilkeleri ile uyumlu olduğu görülür. Merkezileşme, hiyerarşi, iş bölümü ve uzmanlaşma, yetki ve sorumluluk, kumanda birliği, yönetim birliği gibi ilkeler geleneksel yönetim anlayışının temel özellikleri ile bağdaşır niteliktedir (Al, 2002: 42).

Geleneksel yönetimi etkileyen ve yeni geleneksel yönetim kuramları olarak ortaya çıkan düşünce akımlarında da denetim olgusu ele alınmıştır. Örneğin Mc Gregor’ın “X ve Y” kuramında X olarak belirtilen geleneksel yönetim anlayışına göre, insan özü gereği tembeldir, işi sevmez, sorumluluktan kaçar, hırslı değildir, güvenlik peşindedir, yönlendirilmek ister. Bundan dolayı insanlar çalışmak için zorlanmalı, denetlenmeli, yöneltilmeli ve ceza aracılığıyla korkutulmalıdır (Nohutçu, 2008: 26). Yönetimin

amaçlarına ulaşabilmesi için de insanlar denetlenmelidir. Denetim sistemi bu nedenle tek yanlı olarak hiyerarşinin öngördüğü seviyede üst düzeylerde gerçekleşmektedir (Eren, 2006: 260).

Geleneksel yönetim anlayışın tüm ilkelerini kabul eden ancak bazı eklemelerde bulunan

İnsan İlişkileri Okulu anlayışında da üstler denetim standart ve ölçütlerinin tek yanlı olarak değil yönetilenlere benimsetme yoluyla denetimin gereklerini açıklayarak onlarda bir inanç oluşturarak denetim işlevini yerine getirmektedirler (Kurdoğlu, 2008: 51).

Daha çok Weber ve Taylor’ın üzerinde durduğu her astın bir üstün sorumluluğunda olması hususu geleneksel yönetimde denetim işlevinin hiyerarşik kademeler şeklinde ve merkezi yönetimin yerel birimler üzerinde uyguladığı vesayet denetimi yoluyla gerçekleştiğini ifade etmek gerekir. Katı hiyerarşi denetim işlevinin de belirgin özelliği olmakta aynı zamanda yakından denetim de yine geleneksel denetimin belirgin özelliği arasında sayılmaktadır (Eren, 2001: 35).

Özetle ifade etmek gerekirse geleneksel yönetim anlayışında denetim işlevi merkeziyetçilik, hiyerarşik örgütlenme, iş bölümü ve uzmanlaşma, gizlilik gibi geleneksel yönetimi biçimlendiren özelliklerin etkisiyle oluşmuştur. Geleneksel denetimde denetim işlevinden beklenenin hataların, eksikliklerin bulunması, bunlara neden olan çalışanların belirlenerek gerekli soruşturmaların açılması ve sonunda cezalandırmaya varan bir algının var olduğu görülmektedir. Denetimde amaç sadece kurallara uygunluğun sağlanmasıdır. Geleneksel denetimde hiyerarşik denetim, merkeziyetçilik temelinde yerel birimleri denetleme aracı olarak vesayet denetimi, finansal açıdan da mali denetim ön plana çıkmıştır. Bu denetimlerde denetim işlevi hukuka uygunluk şeklinde gerçekleştirilmekte, dolayısıyla hukukilik denetimi temel amaç haline dönüşmektedir. O halde hiyerarşik, hukukilik, vesayet ve mali denetim, geleneksel denetim anlayışının kirişleri olarak nitelendirilebilir.

Geleneksel denetim işlevinin 1980’li yıllarda başlayan reformlarla ortaya çıkan değişim sürecinden etkilenmesine neden olan eksiklikleri neydi? Yukarıda geleneksel denetim işlevinin ne anlama geldiği hususunda tespitlerde bulunduktan sonra bu denetim anlayışının hangi noktalarda yetersiz kaldığı aşağıdaki başlıkta ele alınmaktadır. Bu

yetersizlikler, denetim işlevinde ortaya çıkan değişim ihtiyacının nedenleri olarak da ifade edilebilir.