2.2 BASEL KOMİTESİ VE RİSK YÖNETİMİNE İLİŞKİN
2.2.1 Gözetim ve Denetime İlişkin Basel Prensipler
Etkin gözetim ve denetim prensiplerine göre, bir ülkedeki bankacılık sektörünün gözetim ve denetimi için gözetim ve denetimden sorumlu bağımsız bir kuruluşun faaliyet göstermesi gerekmektedir. Bağımsız olan gözetim ve denetim otoritesi faaliyetlerini yürütebilmek için açıkça tanımlanmış yetkilere sahip olmalıdır. Gözetim ve denetimden sorumlu bankacılık otoritesi, bankaların kuruluşu için gerekli olan faaliyet izninin verilmesinden sorumlu olmalıdır. Otorite, banka kurulması ve bankacılık faaliyetlerine izin verilecek kuruluşun sermaye yapısı, üst düzey yöneticileri, faaliyet planları, iç kontrol sistemleri ve sermaye yeterliliğini de içerecek şekilde finansal duruma ilişkin projeksiyonların değerlendirilmesine gerekli önemi vermelidir.
Ayrıca Prensiplerde gözetim ve denetim otoritesinin bankaların risk yaratması muhtemel faaliyetlerini sürekli takip etmesi gerekliliği üzerinde durulmuştur. Söz konusu bu risklerin yönetiminde uyulması gereken sermaye yeterliliği, kredi karşılıkları,
aktif yoğunluğu, likidite yönetimi, risk yönetimi ve iç denetim konuları gibi ihtiyati düzenlemelerin geliştirilmesi ve uygulanmasının sağlanması gerekmektedir. Burada bir gözetim ve denetim otoritesi için üzerinde durulması gereken en önemli husus, bankaların risk yaratıcı faaliyetlerine yönelik olarak sağlaması gereken asgari sermaye yeterliliği yükümlülüğüdür. Bilindiği gibi, banka öz sermayesi, bankaya fon sağlaması, hissedarların sabit gelir kaynağı olması, zararların karşılanması ve bankanın büyümesine olanak vermesi gibi bir çok amaca hizmet etmektedir. Bu sebeple asgari sermaye yeterliliğine ilişkin yükümlülükler, mevduat sahiplerinin, bankanın ve banka hissedarlarının risklerini azaltmak ve bankacılık sektöründe istikrarın sağlanmasında gözetim ve denetim otoritelerine yardımcı olmaktadır.
Gözetim ve denetim otoritesinin bağımsız bir şekilde denetlemiş olduğu bankaların kredi verme faaliyetlerini incelerken, kullandırılan kredilerin çıkar çatışmaları ve dış baskılardan bağımsız bir şekilde kullandırılıp kullandırılmadığını inceleme hakkına sahip olması, sorunlu kredilerin izlenmesi için bankaların
uyması gereken prosedürlere yeterince uyulupp uyulmadığının, kullandırılan krediler için mevzuata uygun bir biçimde yeterince karşılık ayrılıp ayrılmadığının da takip edilmesi gerekmektedir. Ayrıca birbirleriyle bağlantılı kuruluşlara kullandırılan, ilişkili kredileme dediğimiz kredi verme biçiminden otoritenin haberdar olması, bu kredilerin usule uygun bir şekilde verildiğinden emin olması ve bu tür kredilendirmelere ilişkin banka üst yönetiminin gözetim ve denetim otoritesini bilgilendirmesi gerekmektedir. Bu sebeple gözetim ve denetim otoritesi gerektiği takdirde kredi kullandırımına ilişkin kesin sınırlar koyabilme yetkisine sahip olmalıdır.
Söz konusu prensiplerde, bankaların faaliyetlerinden dolayı taşımış oldukları çeşitli risklerin ölçülmesi ve denetlenmesi için bir risk yönetim sistemi kurması gerekliliği üzerinde durulmuştur. Bunun yanında yeni teknolojilerin finansal piyasalara etkisi, bankaların günlük olarak portföylerini izlemelerini ve piyasa- müşteri ihtiyacına göre kendi risklerini ayarlamalarını gerekli kılmaktadır. Bu sebeple, banka yöneticileri, yatırımcılar ve gözetim ve denetim otoritesi bankanın
üstleneceği riskler hakkında doğru ve periyodik bilgiye ihtiyaç duyacaktır. Ayrıca bankalar kendi faaliyetlerine uygun ve yeterli iç kontrollerinin bulunduğundan emin olmalıdır. İç kontroller; organizasyon yapısını, muhasebe uygulamaları, varlıkların ve yatırımların fiziki kontrolünü içermelidir.
Gözetim ve denetim otoritesinin herhangi bir bankanın gözetim ve denetimine ilişkin üzerine düşen yükümlülükleri yerine getirmemesi, mevduat sahiplerinin ve ödünç verenlerin haklarının korunması ve mevcut problemlerin sektöre yayılmasının önlenmesi için iyileştirici tedbirler alabilmesi gerekmektedir. Bunun yanında gözetim ve denetim otoritesi bankanın bazı faaliyetlerine kısıtlama da getirebilmelidir. İyileştirici tedbirler alındıktan sonra söz konusu tedbirlerin ilgili banka tarafından uygulanıp uygulanmadığının da gözetim ve denetim otoritesi tarafından düzenli olarak kontrol edilmesi gerekmektedir.
2.2.2 Bağımsız Gözetim ve Denetim İle İlgili Ülke Uygulamaları
Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde bankacılık sistemlerinin zayıf olması hem ulusal hem de uluslararası finansal piyasaların istikrarına karşı önemli bir tehdit oluşturmuştur. Etkin Gözetim ve Denetime İlişkin Temel Prensipler söz konusu tehdidin sonucunda bir çözüm önerisi olarak karşımıza çıkmaktadır. 25 adet prensipten oluşan bu bildirinin tüm ülkelerde gözetim ve denetim alanında temel bir kaynak olması amaçlanmıştır. Ancak, söz konusu prensipleri uygulamak isteyen ülkelerin bu prensipler ışığında kendi sistemlerini gözden geçirmeleri tavsiye edilmiştir. Bu sebeple söz konusu prensiplerin birçok ülkede ele alınış biçimi sistemsel farklılıklardan kaynaklanan bir durum arz etmektedir. Bazı ülkelerde bankacılık sektörünün gözetim ve denetim faaliyetinin bağımsız tek bir otorite tarafından yürütüldüğü görülürken, bazı ülkelerde bu faaliyetlerin birden fazla otorite tarafından işbirliği içinde yürütüldüğü görülmektedir. Örneğin; İngiltere'de finansal sistemdeki güveni sürdürmek, piyasa mekanizmasının düzgün ve
şeffaf işleyişini ve tüketicilerin korunmasını sağlamak26 amacıyla Temmuz 1997'de kurulmuş olan Finansal Hizmetler Otoritesi (FSA) ile Hazine ve Bank of England'ın işbirliği içinde bulunduğu görülmektedir. Her üç kurumunda tabi olduğu prensipler şunlardır27:
(i)Hesap Verilebilirlik. Her kurumun kendi
faaliyetleriyle ilgili olarak hesap verebilmesi ve bu hesap verilebilirlikle ilgili sorumlukların açık ve net olarak tanımlanması gerekmektedir.
(ii)Şeffaflık. Parlamento, piyasalar ve kamu neden
sorumlu olduğunu bilmelidir.
(iii)Yetki ve Sorumlulukta Çatışma Olmaması. Her
kurumun kendi görevleri açık bir şekilde tanımlanmalıdır. Bu durum hesap verilebilirliğin düzgün bir şekilde sağlanmasını mümkün kılacaktır.
(iv)Düzenli Bilgi Akışı. Her kuruma kendi sorumluluklarını gösteren bilgi akışı etkili bir şekilde sağlanacaktır.
26 http://www.fsa.gov.uk/vhb/html/SUP/SUP1.1.html
27 Bank of England, "Memorandum of Understanding Between HM Treasury, The Bank of England and The FSA", (Çevrimiçi)
İngiltere'de olduğu gibi Avrupa Birliği dahilindeki birçok ülkede de gözetim ve denetim otoritelerinin büyük bir bölümünün diğer kurumlarla işbirliği içinde bulunduğu görülmektedir. Tablo 2.1’de Avrupa Birliği ülkelerinde gözetim ve denetim kurumları ile bunların işbirliği içinde bulunduğu kurumları göstermektedir.
Tablo 2.1: Avrupa Birliği Ülkelerinde Gözetim ve Denetim Kurumu
Ülke Gözetim ve Denetim Kurumu
İşbirliği İçindeki Kurum
Almanya Federal Bankacılık Gözetim Bürosu
Alman Merkez Bankası İngiltere Finansal Hizmetler
Otoritesi
İngiltere Merkez Bankası/Hazine
Fransa Fransa Merkez
Bankası Kredi ve Menkul Kıymet Ulusal Konseyi Borsa İşlemleri Komisyonu&Finansal Piyasalar Konseyi Maliye ve Ekonomi Bakanlığı
İrlanda İrlanda Merkez Bankası
Yok İspanya İspanya Merkez
Ülke Gözetim ve Denetim Kurumu
İşbirliği İçindeki Kurum
Yunanistan Yunanistan Merkez Bankası
Yok Finlandiya Finansal Gözetim ve
Denetim Otoritesi Merkez Bankası Finlandiya
Hollanda Hollanda Merkez
Bankası Yok
Belçika Bankacılık ve Finans Komisyonu Merkez Bankası/Belçika- Lüksemburg Kambiyo Kurumu Danimarka Finansal Denetim ve
Gözetim Otoritesi
Yok İtalya İtalya Merkez Bankası Hazine
Bakanlığı/Kredi ve Tasarruflar
Bakanlık Komitesi
Lüksemburg Lüksemburg Para
Enstitüsü Hazine Bakanlığı İsveç Finansal Denetim ve
Gözetim Otoritesi Yok
Portekiz Portekiz Merkez
Bankası Yok
Avusturya Federal Maliye
Bakanlığı
Oesterreichische Nationalbank
Kaynak:Pelin Ataman Erdönmez, Burçak Tulay,”Avrupa Birlği’ne
Gözetim ve denetim otoriteleri ile ilgili bir diğer önemli konuda bu otoritelerin bağımsızlığıdır. Söz konusu prensiplerde gözetim ve denetim otoritesinin bağımsız bir kuruluş olması üzerinde durulmaktadır. Ancak, söz konusu kurumların bağımsızlık derecelerinin ülkeden ülkeye farklılık gösterdiği gözlenmektedir. Tablo 2.2 farklı gelir gruplarındaki ülkeler için gözetim ve denetim otoritelerinin bağımsızlık derecelerini göstermektedir. Tablodan anlaşılacağı üzere gözetim ve denetimden sorumlu otoritelerin bağımsızlık derecelerinin gelişmiş ülkelerde en yüksek derecede olduğu, diğer gelir düzeylerindeki ülkelerde ise söz konusu otoritelerin bağımsızlık derecelerinin düşük seviyede yoğunlaştığı görülmektedir. Basel prensiplerinde gözetim ve denetim otoritelerinin bağımsız olması şartının çoğunlukla finans piyasalarının oldukça gelişmiş olduğu Avustralya, İspanya, Kanada, İngiltere ve ABD gibi ülkelerde yerine getirilmiş olduğu sonucuna varmak mümkündür.
Ancak Türkiye'de gözetim ve denetim otoritesi olan BDDK'nın bağımsızlık derecesinin de yüksek
olduğu görülmektedir. Türkiye'nin İngiltere ve ABD gibi ülkelerin gelişmişlik düzeylerine sahip olmadığı halde bağımsızlık derecesinin yüksek olduğu bir gözetim ve denetim otoritesine sahip olmasının iki temel gerekçesi bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, Türkiye'nin Avrupa Birliği'ne (AB) uyum sağlama düşüncesinden yola çıkarak AB'deki finansal piyasalarla ilgili düzenlemeleri ve gelişmeleri takip etmesi ve uygulamasıdır. Basel Prensipleri AB uyum sürecinin bir aşaması olarak görülmektedir28. İkincisi ise; Aralık 1999'da IMF'ye verilen niyet mektubunda IMF'nin direktifleri doğrultusunda, BDDK'nın en kısa sürede faaliyete geçirileceği vaadinde bulunulmuş olmasıdır29. Her iki nedenden dolayı, Türkiye'nin diğer gelişmekte olan ülkelere nazaran bağımsızlık derecesinin yüksek olduğu bir gözetim ve denetim otoritesi bulunmaktadır.
28 Cüneyt Yenal Kespiç ve Hamza Şimşek. "Türk Bankacılık Sektörünün Yapısı ve Avrupa Birliği". Banka-Mali ve Ekonomik
Yorumlar. Yıl:38. Sayı:7 Temmuz 2001. s.89.
29 TCMB, "IMF Niyet Mektubu", (Çevrimiçi) http://www.tcmb.gov.tr/
Tablo 2.2:Ülkeler İçin Gözetim ve Denetim Otoritelerinin Bağımsızlık Dereceleri Gelir Düzeyi Düşük Bağımsızlık Orta Bağımsızlık Yüksek Bağımsızlık Yüksek
Gelir Danimarka, Yunanistan, Yeni Zelanda, Finlandiya, İsrail Belçika, Singapur, Güney Kıbrıs, İsveç, İtalya, İsviçre, Japonya Avustralya, Lüksemburg, İspanya, Kanada, Fransa, Hollanda, İngiltere, ABD, Portekiz, Almanya, Slovenya Üst Orta Gelir Arjantin, Estonya, Çek Cumhuriyeti, Bostwana, Meksika, Brezilya, Şili, Güney Kore, Güney Afrika Malezya, Venezuela Panama, Polonya, Suudi Arabistan Düşük Orta Gelir El Salvador, Litvanya, Filipinler, Guatamala, Fas, Romanya Bolivya, Tayland, Ürdün Jamaika, Peru, Türkiye
Gelir Düzeyi Düşük Bağımsızlık Orta Bağımsızlık Yüksek Bağımsızlık Düşük Gelir Kenya, Moldova, Nepal Hindistan, Endonezya
Kaynak:Barth, Caprio, Levine(2001 ve 2002), World
Indicators,1999
Dünya Bankası bankaların düzenleme, denetim ve gözetimi konusunda dünyadaki uygulamalar ile ülke uygulamalarında benzerlik ve farklılıklara ilişkin olarak 1998 yılında 107 ülkeyi kapsayan bir anket çalışması yapmıştır. Anket çalışması, düzenleme otoritesi, bankacılık sektörünün büyüklüğü, bankacılık sektörünün yapısı, bankaların faaliyet alanları ve banka sahipliği konusundaki sınırlamalar, düzenleme ve denetleme şartları konularında yapılmıştır.Anket sonuçları şu şekilde özetlenebilir30:
(i)Düzenleme Otoritesi: Etkin bankacılık
düzenlemesinde, denetim kurumlarının sayısı, kimlerden
30 Turan Yay, Gülsun Gürkan Yay ve Ensar Yılmaz, Küreselleşme
Sürecinde Finansal Krizler ve Finansal Düzenlemeler, İTO
oluştuğu, bağımsız olup olmaması gibi hususlar önemli bir tartışma konusudur. Ankete katılan 107 ülkenin 89'unda tek bir düzenleme otoritesi varken, 18 ülkede iki ve daha fazla sayıda kurum/otorite bankacılığın düzenlemesinden sorumludur. Düzenleme kurumu tek olan ülkelerin ¾’ünde, bu kurum Merkez Bankasıdır. Denetim kurumlarının sorumlu olduğu kamu otoritesi ise, genellikle Maliye Bakanlığı’dır.
(ii)Bankacılık Sektörünün Büyüklüğü: Bu konuda
ankette iki gösterge kullanılmıştır: Bunlar, Toplam Banka Aktifleri/GSYİH oranı ve 100.000 kişiye düşen banka sayısıdır. İlk gösterge ile ilgili ilginç bir farklılık Almanya ve ABD'de görülmektedir. Almanya’da toplam banka aktiflerinin GSYİH'ye oranı %313 iken, ABD'de %66'dır. Aralarındaki farklılık, Almanya'nın banka ağırlıklı, ABD'nin ise sermaye piyasası-ağırlıklı finansal sisteme sahip olmasından kaynaklanmaktadır. Her iki ülkede de 100.000 kişiye düşen banka sayısı, aşağı yukarı birbirine yakındır. Ancak bu sayı, diğer birçok ülkeye göre oldukça yüksektir. .
(iii)Bankacılık Sektörünün Yapısı: Bu konudaki
değişkenlerden ilki olan en büyük 5 bankanın toplam mevduattaki payına bakıldığında bu oranın ABD'de nispeten düşük olduğu (%21) görülmektedir. Çok sayıda banka olan ülkelerde bile, bu oranın yüksek olduğu anlaşılmaktadır. Rusya'da 1300 banka bulunmasına rağmen ilk beş bankanın mevduattaki payı %80'dir. İkinci değişken toplam bankacılık aktiflerinde, kamunun payının genellikle yüksek olduğu görülmektedir. Dokuz ülkede bu oran %60'dan büyükken, Almanya'da %42, Hindistan'da %80'dir. Bankacılık sisteminde yabancı bankaların oranı, yabancı bankalarla ilgili kısıtlamalar nedeniyle çok farklılık göstermektedir. Bu oran Hindistan'da sıfır iken, Yeni Zelanda'da %99'dur. Aynı oran, Almanya, ABD ve Japonya'da sırasıyla, %4, %5, %6'dır. Bankaların ölçek büyüklükleri de ülkeler arasında çok çeşitlilik göstermektedir. Banka ölçeklerinin küçüklüğü ABD'de banka dışı aracı kurumlarının önemini gösterirken, diğer ülkelerde genellikle finansal sistemin sığlığının bir göstergesidir.
(iv)Bankaların Faaliyet Alanları ve Banka Sahipliği Konusunda Sınırlama: Ankette ülkeler, menkul kıymet,
sigortacılık, gayrimenkul piyasalarında faaliyet gösterme ve bankaların banka dışı şirketlere sahip olabilme (ya da tersi) açısından kısıtlama derecesine göre (1-sınırlama yok ile 4-sınırlama çok yüksek) derecelendirilmiştir. Buna göre sınırlamanın en az olduğu ülkelerden ikisi Yeni Zelanda (1) ve Almanya (1,3) iken, en fazla sınırlamanın olduğu ülkeler arasında Çin (3,5) ve Endonezya (3,5) gelmektedir. Yakın zamana kadar Japonya ve ABD de sınırlamaların yüksek olduğu ülkeler arasındaydı. Banka dışı finansal sektörler içinde kısıtlamanın, en fazla olduğu sektör gayrimenkul sektörü (107 ülkenin %37'sinde yasaklanmıştır), en az olduğu sektör ise menkul değerler sektörüdür (sadece %7'sinde yasaklanmıştır). Banka-ticaret/sanayi kesimi bütünleşmesine baktığımızda, 107 ülkenin %36'sında banka dışı firmaların banka sahibi olmasında bir kısıtlama yokken, %13 'ünde finansal sektör dışındaki firmaların banka sahibi olması yasaklanmıştır.
(v)Düzenleme Denetleme Şartları. Banka başına
profesyonel denetçi sayısı bazı ülkelerde oldukça yüksekken (Taiwan'da %18, Honduras'da %12), bazı ülkelerde çok düşüktür (ABD'de %0,1, Türkiye'de %0,4). Aralarında Arjantin ve Brezilya'nın da bulunduğu 42 ülkede denetçiler faaliyetleri dolayısıyla yasal sorumluluk taşırken, ABD ve İngiltere'nin de dahil olduğu 56 ülkede böyle bir sorumluluk yoktur. Minimum risk ağırlıklı sermaye yeterlilik oranları açısından karşılaştırdığınızda, bu oran ülkelerin %60'ında %8 iken, %14'ünde %10 civarındadır. Ülkelerin %96'sında fiili sermaye/toplam aktif oranı, gerekli minimum orana eşit ya da bu oranı aşmaktadır.
2.3 TÜRK BANKACILIK SEKTÖRÜNÜN BASEL