Kamu maliyesinde yaşanan sorunların temelinde mali disiplinsizlik yatmaktadır. Mali disiplin kavramı, kamu gelirleri ve kamu giderlerinin birbirine denk olmasını ifade etmektedir. Burada kastedilen sadece konsolide bütçe denkliği değildir. Bütçe gelir ve giderlerinin birbirine denk olması dışında sosyal güvenlik kuruluşları, yerel
124 Nualtaranee, a.g.m., s. 3.
yönetimler, fonlar, döner sermaye ve KİT’ lerin bütçelerini de içine alan tüm kamu gelir ve giderlerinin denkliğidir126.
Bir ülkedeki idari teşkilatlanmaya uygun olarak boyutları değişen, merkezi idare, mahalli idareler, katma bütçeli idareler, sosyal güvenlik kuruluşları, döner sermaye işletmeleri, KİT’ ler ve bütçe dışı fonlar kamu kesimini oluşturmaktadır. Bu kurum ve kuruluşların açıkları ise Kamu Kesimi Borçlanma Gereğini (KKBG), diğer adıyla Kamu Kesimi Finansman Açıklarını (KKFA) meydana getirmektedir. Yani, KKBG (KKFA), kamu kesimi gelirleri ve kamu kesimi giderleri arasındaki farktır127.
Mali disiplinsizlik sonucu ortaya çıkan bütçe açıkları ve bunun sonucunda KKBG’ nin artması bu açıkların finansmanı sorununu gündeme getirmektedir. Devletin kamu harcamalarını karşılamak üzere para basma yoluna gitmesi yani açık finansman politikası uygulaması sonucunda para arzı üretimden daha hızlı şekilde artacağından dolayı, para arzı ile para talebi eşitliğini ifade eden parasal denge bozulmaktadır. Bu nedenle parasal istikrarın yani fiyat istikrarının sağlanabilmesi için parasal disiplinin olması gerekmektedir. Parasal disiplinden kasıt, para arzı artışının disiplin altına alınmasıdır. Parasal disiplinsizlik sonucu para arzının bu şekilde artması parasal istikrarsızlığı ve dolayısıyla enflasyonu beraberinde getirmektedir128.
Kamu kesimi finansman açığının yoğun bir şekilde iç borçlanma ile finanse edilmesi durumunda, daha açık bir ifadeyle bu açığın yüksek reel faizler ödenerek ulusal finansal piyasalardan karşılanması halinde, kamu kesimindeki bu dengesizlik mali piyasalarda da dengesizliğe neden olmaktadır. Bu durumun nedeni, kamunun en büyük fonlayıcısının bankalar olmasıdır. Kamunun giderek artan oranda mali piyasalardan fon toplamak durumunda kalması, faiz oranını yükseltmektedir. Kamunun yüksek faizle borçlanması, borcun reel miktarında artışa yol açmaktadır. Söz konusu bu gelişme, mevduatların krediye dönüşme yüzdelerinin düşük olmasına
126 Dilek Dileyici, Özlem Özkıvrak, “Yeni Yüzyılda Mali ve Parasal Politikalarda Yeniden
Yapılanma”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt: 2, Sayı: 2, Nisan- Haziran 2000, ss. 80-109.
127 Haluk Tandırcıoğlu, “Türkiye’ de Dış Borç Sorunu, Dış Borçların Sürdürülebilirliği ve Dış
Borçların Sınırlandırılması”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt: 2, Sayı: 2, 2000., Erişim: http://www.sbe.deu.edu.tr/Yayinlar/dergi/dergi05/tandircioglu.htm
(17.01.2007)
ve özel sektörü dışlama etkisine (crowding out effect) neden olmaktadır. Faiz oranındaki bu artışın mali sistemde yarattığı dışlama etkisi, banka bilançolarına da yansımakta, sonuçta bankalar tarafından reel kesime aktarılabilecek fonlar daralmaktadır. Bu durumda reel sektör kredi alamadığından dolayı yatırım harcamaları azalmaktadır. Faiz oranındaki yükselme, kamu kesimi borçlanma gereğini kalıcı bir biçimde azaltıcı önlemler alınmadığı takdirde kendi kendini besleyen bir sürece dönüşmektedir129. Bu durumda, faiz oranı aşağı doğru esnek olmamaktadır. Burada ekonominin dışa açıklık derecesi önem kazanmaktadır. Dışa açık bir ekonomide, ulusal para cinsinden mali varlıkların getiri oranlarının yabancı para cinsinden mali varlıkların getiri oranlarına nazaran yüksek olması, ulusal paraya olan talebi artırmakta ve ulusal paranın reel olarak değerlenmesine neden olmaktadır. Dolayısıyla, yüksek ve aşağı doğru esnek olmayan faiz oranı, kamu kesimindeki dengesizliği mali piyasalardan döviz kurları aracılığıyla ekonominin bütününe yaymaktadır. Bu durumda, yukarıda da ifade edildiği gibi açıkların parasal genişlemeyle finanse edilmesi doğrudan enflasyonist bir süreç yaratmaktadır130.
Para politikasının yürütülmesinin mali nitelikli gelişmelerle zora sokulup
sokulmaması fiskal baskınlık terimiyle ifade edilmektedir. Genel bir ifadeyle, kamunun, merkez bankasının kaynaklarına çok az başvurması veya hiç başvurmaması fiskal baskınlığın düşük; kamunun, merkez bankası kaynaklarına sıklıkla başvurması fiskal baskınlığın yüksek olduğunu göstermektedir131. Fiskal baskınlık, yüksek düzeydeki kamu borcunun merkez bankası tarafından belirlenen kısa vadeli faizler ile piyasa faizleri arasındaki ilişkiyi zayıflatarak aktarım mekanizmasının istenildiği gibi çalışmasını engellemesi ve böylece para politikasının etkinliğini azaltması anlamına gelmektedir. Hükümetler, bütçe açıklarını, yani
129 M. Faruk Aydın, “Türkiye’ de Kamu Kesimi İç Borçlanmasının Bankacılık Sektörü Bilançolarına
ve Risklerine Olan Etkileri”, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, Araştırma Genel Müdürlüğü Çalışma Tebliğ, No: 13, Kasım 2002, ss. 1-16. ; Ferhat Başkan Özgen, “Türkiye’ de İç Borç Sorunu ve İç Borçların Sınırlandırılması”, Yeni Türkiye Dergisi, Türk Ekonomisi Özel Sayısı, Yıl: 5, Sayı: 27, Mayıs-Haziran 1999, ss. 353-373. ; “Bankacılık ve Reel Sektör İlişkilerinin Geliştirilmesine Yönelik Öneriler”, TÜSİAD Yayını, Aralık 2005, ss. 4-27., Erişim:
http://www.tusiad.org.tr/turkish/rapor/bankacilik/bankacilikvereel.pdf (14.01.2007) ; Ahmet Şengönül, Süleyman Değirmen, “Kısa Süreli Sermaye Hareketlerinin Türkiye’ nin Ekonomik Büyümesine Etkisi: Sermaye Piyasası ve Bankacılık Kanalı”, Ekonomik Büyümenin Dinamikleri ve İstihdam: Kaynaklar ve Etkiler, Türkiye Ekonomi Kurumu, Ankara, 2006, s. 83.
130 Fatih Özatay, Emin Öztürk, Güven Sak, “1980 Sonrasında Kaynakların Kamu ve Özel Sektör
Arasında Paylaşımı ve Sonuçları”, TÜSİAD Yayını, Ocak 1996, ss. 9-10.
131 Paul R. Masson, Miguel A. Savastano, Sunil Sharma, “The Scope for Inflation Targeting in
harcamalarının gelirlerini aşan kısmını finansal piyasalardan borçlanarak karşılamaya çalışmaktadırlar. Ancak, kamu borcunun çok yüksek olduğu ülkelerde bu durum, finansal piyasalardaki borç verilebilir kaynakların çoğunun kamuya aktarılmasına ve özel sektöre verilebilecek kredi miktarının önemli ölçüde azalmasına neden olmaktadır. Böyle bir durumda aktarım mekanizmasının kredi kanalı etkinliğini kaybettiğinden dolayı para politikası, talep ve enflasyon üzerinde yeterince etkili olamamaktadır132.
Fiskal baskınlık çeşitli rasyolarla gösterilebilmektedir. Fiskal baskınlığın derecesini ölçmek için Bütçe Açığı/GSYİH, KKBG/GSYİH, KKBG/GSMH veya KKBG/M (M, geniş tanımlı para arzını temsil etmektedir) gibi oranlara bakılmaktadır. Bu oranların yükselmesi fiskal baskınlığın artması, düşmesi ise fiskal baskınlığın azalması anlamına gelmektedir133.
Fiskal baskınlık, para politikasının yürütülmesi açısından ciddi bir engel oluşturmaktadır. Çünkü fiskal baskınlık düzeyinin yüksek olması, kamu kesiminin gerek merkez bankasından ve gerekse bankacılık sektöründen borçlanmasının yüksek seviyede olması anlamına gelmektedir134. Fiskal baskınlığın kamu kesiminin kaynak- harcama dengesizliğinden kaynaklanması nedeniyle vergi sisteminin etkinliğini ilgilendiren bir boyutu olmakla birlikte mali piyasalarla bağlantısı, bu baskınlığın yoğunluğu oranında, senyoraj yapma eğilimini artırması, yoğun iç borçlanma yapmaya sebep olması nedeniyle mali sistemin sığlığı oranında özel kesimin kullanabileceği kaynaklara talep yaratması ve bu şekilde faiz oranı üzerinde baskıya sebep olması ve dış borçlanmaya başvurma halinde döviz kurlarındaki hızlı artışların ödenecek borcun ulusal para karşılığının artması şeklinde ortaya çıkmaktadır135.
Fiskal baskınlık durumunda hazine ve merkez bankası, mali açığın kapanmasında birbirleriyle rakabet etmekte, bu durumda faiz oranı yükselmektedir.
132 TCMB, Enflasyon Hedeflemesi Rejimi, 2006, s. 9.
133 Haydar Akyazı, Enflasyon Hedeflemesi, 1. b., Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş., Ankara, 2004,
s. 223.
134 Orhan ve Erdoğan, İktisada …, ss. 283-284.
135 N. Kamuran Malatyalı, “Enflasyon Hedeflemesi, Ülke Uygulamalarına Örnekler ve Türkiye’ de
Uygulanabilirliği”, Devlet Planlama Teşkilatı Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Çalışma Raporları, 1998-01, Mart 1998, s. 58.
Bu durum ulusal para cinsinden varlıkların vadesinin genellikle daha sınırlı olduğu yükselen piyasa ekonomilerinde daha fazla ortaya çıkmaktadır136.
Fiskal baskınlığın Türkiye açısından ne boyutta olduğuna bakıldığında, fiskal baskınlık seviyesinin uygulanan politikalara bağlı olarak giderek azaldığını söylemek mümkündür. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB), para politikasının geçirdiği evrim süreci ve enflasyon hedeflemesi rejiminin uygulandığı ülkelerde alınan başarılı sonuçlar nedeniyle 2000 yılından itibaren para politikası çalışmalarına enflasyon hedeflemesi doğrultusunda yön vermiş ve nihai hedefinin enflasyon hedeflemesi rejimine geçmek olduğunu açıklamıştır. Ancak enflasyon hedeflemesi rejimine geçilebilmesi ve bu rejimin başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için rejimin ön koşullarının belirli ölçüde sağlanması gerekli görülmüştür. Ayrıca enflasyonun çok yüksek ve oynak olması gelecekteki enflasyonu doğru bir şekilde tahmin etmeyi zorlaştırdığından, enflasyon hedeflemesi rejimine geçilmeden önce, enflasyonun belirli bir düzeye düşürülmesi hedeflenmiştir. Bu nedenle, başlangıçta enflasyon hedeflemesi rejiminin örtük olarak uygulanmasına; ayrıca parasal büyüklükler üzerine hedefler konulmasına karar verilmiş ve para politikası 2002-2005 yılları arasında örtük enflasyon hedeflemesi çerçevesinde uygulanmıştır. Türkiye’ de başarılı bir şekilde uygulanan örtük enflasyon hedeflemesi; TCMB’ nin enflasyon hedeflemesi rejimi için deneyim kazanmasını sağlamış, toplumun enflasyon hedeflemesi rejimini öğrenmesine ve bu rejimin güvenilirliğine büyük katkıda bulunmuştur. Ayrıca, enflasyon hedeflemesi rejiminin ön koşullarından biri olan mali disiplinin sürdürülmesi ve sonucunda kamu borç stokunda görülen iyileşmeyle birlikte borcun sürdürülebilirliğine dair endişeler büyük ölçüde azalmış, finansal piyasalarda fiskal baskınlık büyük ölçüde düşmüştür. Sonuçta 2006 yılı itibariyle Türkiye’ de enflasyon hedeflemesi rejimi uygulanmaya başlanmıştır137. Türkiye’ de fiskal baskınlığın azaldığını Tablo 4’ deki KKBG/GSMH oranlarından da görmek mümkündür.
136 Kenneth Coates, Edwin Rivera, “Fiscal Dominance and Foreign Debt: Five Decades of Latin
American Experience”, Centro de Estudios Monetarios Latino Americanos (CEMLA) Paper, 2004, s. 4.
Tablo 4. Kamu Kesimi Borçlanma Gereği/Gayri Safi Milli Hasıla -5 0 5 10 15 20 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200 5(1) 2006( 2) 2007( 3) KKBG/GSMH (1) Geçici (2) Tahmin (3) Program Kaynak: http://tcmbf40.tcmb.gov.tr/cbt.html (20.01.2007) http://ekutup.dpt.gov.tr/teg/2005/12/tvi.8.xls (20.01.2007) http://ekutup.dpt.gov.tr/teg/2007/03/tvi.12.xls (20.01.2007)
2005 yılında Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin GSMH içindeki payının bir önceki yıla göre azalması, esas olarak, konsolide bütçe finansman dengesinin 2004 yılına göre olumlu performans izlemesinden kaynaklanmıştır. Faiz oranındaki düşme eğiliminin devam etmesi, borçlanma vadesinin uzaması ve mali disiplinin sürdürülmesi sonucunda elde edilen yüksek faiz dışı fazla, 2005 yılında 2004 yılına benzer şekilde net iç borçlanmayı azaltıcı yönde etkilemiştir. Bu azalışta, milli gelirde gözlenen artış ile borçlanma koşullarının iyileşmesi ve yüksek faiz dışı fazla etkili olmuştur138.
Toplam iç borç stoku, 2005 yılında, 2004 yılına göre nominal olarak yüzde 9 oranında artmış ve 244,8 milyar YTL düzeyine ulaşmıştır. Borç stokundaki artışı ifade eden, yıl içerisinde yapılan borçlanmadan anapara ödemelerinin çıkartılmasıyla elde edilen net borçlanma miktarı, 2005 yılında, 2004 yılı ile karşılaştırıldığında gerilemiştir. Faiz oranındaki düşme eğiliminin devam etmesi, borçlanma vadesinde gözlenen artış, mali disiplinin sürdürülmesi sonucunda elde edilen yüksek faiz dışı fazla, 2005 yılında 2004 yılına benzer şekilde net iç borçlanmayı azaltıcı yönde etkilemiştir. Bununla birlikte, söz konusu dönemde özelleştirme ve TMSF’ den
sağlanan gelirler net iç borçlanmayı azaltan etmenler olmuştur. Bu gelişmeler ışığında, toplam iç borç stokunun ekonomiye göre büyüklüğünün bir göstergesi olan Toplam iç borç stoku/GSMH oranı 2005 yılında, 2004 yılına göre yaklaşık 2 puan gerileyerek, yüzde 50,3 olarak gerçekleşmiştir. 2005 yılında iç borç stokunda gözlenen artışın büyük bir kısmı, Hazine’ ye nakit imkanı sağlayan nakit borçlanmadan kaynaklanmıştır. İç borçlanmanın piyasalar üzerinde yarattığı baskıyı gösteren toplam iç borç stokunun para arzlarına oranlarına bakıldığında ise, Toplam iç borç stoku/M2Y oranının, yüzde 104,9 düzeyine gerilediği gözlenmektedir139.
İç borç stokunun özellikle iç borçlanmayla finanse edildiği noktasından hareket edilerek, iç borç stokunun mali sisteme oranındaki gelişmeleri görebilmek için Tablo 5 hazırlanmıştır. İç borç stoku/GSMH, İç borç stoku/M2Y, İç borç stoku/Toplam Finansal Varlıklar oranlarına bakıldığı zaman İç borç stoku/M2Y ve İç Borç Stoku/Toplam Finansal Varlıklar oranlarının İç borç stoku/GSMH oranlarına nazaran daha yüksek olduğu görülmektedir. Bu durum, GSMH’ ya oranla, hem finansal sistemin hem de kamu kesimi iç borç stokunun büyümesi fakat finansal sistem büyüme hızının iç borç stoku büyüme hızının gerisinde kalması anlamına gelmektedir.
Tablo 5. Finansal Sistem ve İç Borç Stoku Büyüme Hızları Arasındaki İlişki
0 20 40 60 80 100 120 140 1995 1996 1997 1998 199 9 2000 2001 2002 2003 2004 200 5 2006
İç Borç Stoku/GSMH İç Borç Stoku/M2Y İç Borç Stoku/Toplam Finansal Varlıklar Kaynak: http://tcmbf40.tcmb.gov.tr/cbt.html (20.01.2007) http://ekutup.dpt.gov.tr/teg/2004/12/tvi.6.xls (20.01.2007) http://ekutup.dpt.gov.tr/teg/2007/03/tvi.10.xls (20.01.2007) http://ekutup.dpt.gov.tr/teg/2007/03/tvii.4.xls (20.01.2007) 139 TCMB, Yıllık Rapor, 2005, ss. 36-44.
1995-2006 yılları arasındaki iç borçlanmanın alıcılara göre dağılımı Tablo 6’ da verilmiştir. Türkiye’ de iç borçlanmanın alıcılara göre dağılımına bakıldığında, bankaların ilk sırada olduğu görülmektedir. Tablodan da görüleceği gibi Türkiye’ de bankacılık sektörünün payı birkaç yıl haricinde yüzde 80’ in altına düşmemiş ve diğer yıllarda da yüzde 80-90 civarında seyretmiştir. İç borçlanmanın en büyük alıcısının bankalar olması gerçeği ve iç borç stokunun azalma göstermesine rağmen yine de yüksek seviyede olması, banka varlıkları içerisinde kredilerin dışlandığının önemli bir göstergesi olmaktadır.
Tablo 6. İç Borçlanmanın Alıcılara Göre Dağılımı
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1995 1996 1997 1998 199 9 2000 2001 2002 2003 2004 200 5 2006
bankalar resmi kurumlar özel sektör hanehalkı
Kaynak: http://www.hazine.gov.tr/yayin/hazineistatistikleri/3-3.xls (20.01.2007)
http://www.treasury.gov.tr/stat/83y-2005.htm (20.01.2007)
http://www.treasury.gov.tr/stat/83y-2006.htm (20.01.2007)
http://www.treasury.gov.tr/stat/83y-2007.htm (20.01.2007)
Özetle, Türkiye’ de Kamu Kesimi Borçlanma Gereği/GSMH azalmasına rağmen, iç borç stokunun yüksek düzeyde seyretmesi ve iç borçlanmanın en büyük alıcılarının bankalar olması banka varlıkları içerisinde kredileri dışlayarak kredi kanalının etkinliğini azaltmaktadır. Tüm bunlar bir bütün olarak düşünüldüğünde, Türkiye’ de fiskal baskınlığın kredi kanalının etkinliğini azalttığını söylemek mümkündür.
Sonuç olarak, fiskal baskınlık seviyesi kredi kanalının işleyişini etkilemektedir. Kamu kesimi finansman açığının yüksek düzeyde iç borçlanmayla finanse edilmesi
yani kamunun mali piyasalardan fon toplamak durumunda kalması faiz oranının yükselmesine neden olmaktadır. Faiz oranının yükselmesi bankaların özel sektöre verebileceği kredilerin azalmasına yol açmakta ve bu durumda özel sektörün gerçekleştireceği yatırımlar dışlanmaktadır. Böyle bir durumda ise aktarım mekanizmasının kredi kanalının etkinliği azaldığından para politikası, talep ve enflasyon üzerinde yeteri kadar etkili olamamaktadır.