Federal Almanya Cumhuriyeti’nde Đlçe Yönetimi

Federal Almanya Cumhuriyeti’nde diğer yerel yönetim birimi birden çok küçük belediyenin bir araya gelerek oluşturdukları, tüzel kişiliğe sahip olan ilçedir. Đlçe, aynı zamanda Türkiye’ deki gibi mülki bölümlemeye göre sınıflandırılmış bir coğrafi sahaya sahiptir ve bu alanda yaşayan insanlara hizmet veren merkezi yönetimin taşradaki en alt birimidir. Ancak, ikili işlevi bulunan ilçe klasik bir belediye birliği de değildir (Karaer, 1990, 188). Kırsal bölgelerde yaşayanlara büyük kent insanları standardında hizmet ulaştırma kaygısı ilçenin temel nedenidir. Başka bir deyişle, kırsal bölgelerdeki küçük belediyeler bir araya gelerek ilçe adı altında bir üst birimde toplanmış ve belediyelerin tek başlarına üstesinden gelemedikleri hizmetlerin bu oluşum eliyle gerçekleştirilmesi öngörülmüştür (Uzun, 2005, 614).

Đlçe kırsal yerel yönetim birimi olarak, kendi sınırları içinde temel yerel yönetim birimi olan belediyelerin yerine getiremedikleri hizmetleri, belediyeler arası nitelikteki hizmetleri yürütmektedirler. Bu niteliği ile bir üst kademe yerel yönetim birimidir. Ancak ilçe dizgisi içindeki belediyelerle arasında bir alt–üst ilişkisi yoktur. Dizgi, yasalarla öngörülen çerçeve içinde ya da gönüllü iş birliği ve yardımlaşma esası üzerine kurulmuştur. Yerel nitelikli ana hizmetler belediyelerce yerine getirilirken, ilçenin devreye girmesi genellikle hizmetin belli bir standartta sunulmasını sağlamak amacıyla öngörülmüştür. Bunun altında yatan ana düşünce kentte ne varsa, aynı kalitede kırda da bulunmasıdır (Yalçındağ, 1989, 38-39).

133

Đlçeler de bağımsız iller gibi kendi sorunlarını kendi yönetimleri ile çözen idari birimlerdir. Đlçe dâhilindeki yolların yapımı ve bakımı; ulaşım, su, gaz, temizlik, sağlık ve kültür işleri ile ilgili birimler kurulması ve yürütülmesi ilçe idaresinin görevleri kapsamdadır. Đlçelerin bu öz görevleri yanında devlet adına devren yürüttükleri imar işleri, trafik gibi görevler de vardır (Can, 2004, 20).

Đlçe yönetiminin organları: Đlçe Meclisi, Kaymakam ve Đlçe Encümeni’dir. Eyaletlerin tamamında ilçenin en üst organı ilçe meclisidir. Bu meclis, ilçenin ve ilçe halkının siyasal temsilcisidir. Anayasanın 28. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, doğrudan seçimle oluşmaktadır. Đlçe meclisi, anayasa hukuku anlamında bir parlamento mahiyetinde değildir. Bu itibarla da üyeleri yasama dokunulmazlığından yararlanamazlar. Kamu hizmetlerinin önemli bir bölümü ilçe ve belediyeler tarafından yerine getirilmektedir. Đlçelerin birden fazla belediye üzerinde etkileri olduğundan, belediyeler üstü görevleri bulunmaktadır (Gün, 1988, 208).

Kaymakam (Đlçe Yöneticisi), hizmetlerle ilgili ilçe meclisinin ve komisyonunun aldığı kararların uygulayıcısı ve merkezi yönetimin verdiği hizmetlerin yürütücüsü, eyalet hükümetinin ilçedeki temsilcisidir (Karaer, 1990, 189). Merkezi yönetimin belediyelere verdiği görevlerle ilgili yerindelik denetimi de yapar. Çoğu zaman, meclis ve komisyonun başkanlığını da üstlenir. Eyaletten eyalete değişen bir uygulama olarak, bazen halk tarafından doğrudan seçilir, bazen merkezi yönetimce atanır, bazen de ilçe meclisince göreve getirilir (Akın, 2004, 242).

Đlçenin merkezi idare ile ilişkisi valilik kanadıyla olmaktadır. Valiler eyalet hükümeti tarafından atanır. Đlçeler veya ilçeye bağlı olmayan şehirler üzerinde idari vesayet yetkisini kullanırlar. Valiler ilçenin yerine getirdiği yerel hizmetlerde vesayet organı, devlet hizmetlerinde üst mercii fonksiyonuna haizdirler (Yeter, 1990, 208).

Đlçe üst yöneticileri belediyeler üzerinde denetim ve vesayet yetkisine sahiptirler. Đlçe idaresi belediyeleri bir yandan mali yardımlarla gelir açısından dengelemeye çalışırken diğer yandan belediyelerin iş yükünü kendi güçleri oranında çözmeye ve azaltmaya çalışmaktadır (Gün, 1988, 217).

134

3.10.4. Federal Almanya Cumhuriyeti’nde Merkezi Yönetim, Yerel Yönetim Đlişkisi

Almanya federal devlet sistemine sahip olduğu için, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkiler federal devlet ve eyaletler; eyaletler ile yerel yönetimler arasında gerçekleşmektedir. Almanya'da kamu gücü sadece yatay olarak yasama, yürütme ve yargı organları arasında dağıtılmakla ve dengelenmekle kalmamakta, aynı zamanda dikey istikâmette federal devlet eyaletler ve mahallî yerinden yönetim kuruluşları arasında bir güç dağılımı ve dengelemesi yapıldığı için bu dikey güç dağılımının gerçekleştiği her seviyede, halkın temsili organlarla temsil edildiği ve meşruiyet kazandığı görülmektedir (Güney, 2010, 12).

Yerel yönetimler Almanya’da dikey güç dağılımının en alt basamağını oluşturmaktadır. Bunlar, Almanya'da modern devletten daha eski geleneğe sahiptir. Bu teşkilatlanma içinde, federal devlet yerel yönetim hakkı bakımından sadece garantör durumundadır. Onun hiç bir belde ya da ilçe ile direkt ilişkisi bulunmamaktadır. Yönetimler arası ilişkilerin odağını, yerel yönetimlerle eyalet oluşturmaktadır. Eyaletlerin, yerel yönetimler üzerinde mali denetim yetkisi yanında, onları katı yasal kurallar içinde hareket ettirme yetkileri vardır (Güney, 2010, 12).

Almanya’da federal devlet ile eyaletlerin yetki alanları ayrı ayrı olarak belirlenmiş ve eyaletlere özerk bir yapı verilerek merkezi devletten ayrı geniş yetkiler tanınmıştır. Almanya’da eyaletler kendi tarihi, coğrafi, sosyal koşullarını dikkate alarak merkezi idareden bağımsız olarak eyaletin kamusal işlerini düzenlemektedirler. Bu nedenle Almanya’da yerel düzeyde eyaletler ve bunun için de yerel yönetimler güçlü bir yapıya sahiptir (Keleş, 2000, 46).

Yerel yönetimlerin genel yönetim içindeki rolü ve statüsü, dayanağını Federal Anayasadan almakta, eyalet Anayasası ve belediye kanunu, yerel yönetimlerin yönetim yapılarına ilişkin düzenlemeleri getirmektedir. Federal ve eyalet Anayasa Mahkemeleri, yerel yönetimlerin hak ve yetkilerini yasal olarak güvence altına almışlardır. Bir belediye kendi hak ve yetkilerinin bir eyaletçe ihlal edildiğine inanıyorsa, eyalet Anayasa Mahkemesinde dava açabilmektedir. Eğer federal devlet organlarından böyle bir ihlal olursa, federal Anayasa Mahkemesinde, bu organlar aleyhine dava açılabilmektedir (Yeter, 1989, 217).

135

Eyaletlerin belediyeler üzerindeki denetimi, yalnızca ilçe ile sınırlı değildir. Altı büyük eyalette ayrıca idari ilçeler oluşturulmuştur. Bu ilçelerin başında eyalet tarafından atanan ve Đçişleri Bakanlığına karşı sorumlu olan bir ilçe başkanı vardır. Kaymakam ve personeli, kamu personeli statüsündedir ve belediyeler üzerinde önemli denetim yetkisi vardır. Kaymakam, ilçe içinde polis gibi kontrol eder ve belediyelerinde yasalara bağlı hareket edip etmediklerini denetler. Ayrıca eyalet bakanlarının ilçedeki temsilcilerinin, belediyelerin faaliyetlerini inceleme ve eyalet adına hareket etme yetkileri vardır (Batal, 2010).

Belediyelerle eyaletler arasındaki ilişkiler, birçok bakımdan eyaletlerle federal hükümet arasındaki ilişkilere benzemektedir. Ancak, eyaletlerin belediyelerle ilgili, düzenleme ve yönlendirme yetkileri, federal hükümetin bu alandaki yetkilerinden daha geniştir. Belediyelerin bazı alanlarında elde ettikleri özerklik, özellikle mali kaynak açısından artan ölçüde merkeze bağımlılık sonucu, giderek hareket serbestliklerini sınırlamaktadır. Diğer yandan federal hükümet ve eyalet yönetimleri, bölgesel gelişme, konut ve sağlık alanlarındaki önemli projeleri kendilerine bağlı birimlerce yürütmeye başlamışlardır. Bu durumda belediyelerin özerkliğinin geleceği açısından endişe kaynağı olmaktadır (Yeter, 1989, 191-193).

Almanya'da merkezi yönetim yerel yönetim ilişkileri kapsamında 1990’lı yılların başında Almanya’da da kamu yönetiminin kapsamlı bir şekilde modernize edilmesi yönünde yeni bir dönem başlamıştır. Devletin görevlerinin yeniden ele alınması yanında kamusal görevlerin merkezi ve yerel yönetim kuruluşları tarafından yerine getirilmesinde yeni organizasyon biçimleri reform çabalarının ana konusunu oluşturmuştur (Özel ve Eren, 2009, 1258).

Almanya’da da kamu yönetimi alanında değişen dünya düzeni ve Doğu Almanya ile bütünleşme nedeniyle getirilen kısıtlamalar özellikle işletmecilik yönüyle yeni kamu yönetimi düşüncesini gündeme getirmiştir. Bu kapsamda vatandaşın müşteri olarak merkezde yer alması, işletme sorumluluklarının merkeziyetçilikten uzaklaşması, politika ve örgütün bütünleştirilmesi, uzaktan yönetim, girdi-çıktı yönetiminin geliştirilmesi, seçimli özelleştirme, iş görenlerin ve müşterilerin üretim sürecine katılımı gibi konular kamu yönetiminin yeni belirleyicileri olmuştur (Erençin, 2002, 32).

136

Almanya reform çalışmalarını yaparken adım adım değişim stratejisini tercih etmiştir. “Mozaik teorisi” olarak adlandırılan bu yaklaşımla değişimin daha kolay gerçekleştirileceği varsayılmaktadır. Küçük küçük girişimlerden oluşan değişim çabalarının bir ivme yaratacağı ve sonuçta köklü bir değişime yol açacağı düşünülmektedir (Yılmaz, 2001, 72).

Almanya’da yerel yönetimler alanında reform yapma yoluna giden ülkelerden biridir; ancak Almanya yerel yönetimler alanında reform yapma yoluna giderken siyasi yerelleşme yerine idari yerelleşme stratejisini benimsemiştir. Bunun nedeni Almanya'da yerel yönetimlerin yetki, özerklik alanında güçlü bir yere sahip olması nedeniyle, köktenci değişimler getiren bir yerelleştirme politikasından kaçınılmıştır (Özel ve Eren, 2009, 1258). Bu bağlamda Almanya’da yerelleştirme eğilimlerinin tersine, yerel yönetimlerin çok küçük birimlere dağılımının engellenmesi ve ölçek ekonomilerinden yararlanabilecekleri büyüklüklere çekilmesi yönünde reform çalışmaları yapılmıştır.

Almanya’da yerel yönetimler üzerinde etkenlik arayışları doğrultusunda ön plana çıkan yöntem, yöntem birleştirme yoluyla belediye ölçeklerinin büyütülmesi ve sayılarının azaltılması olmuştur. Buna göre Almanya’da belediyelerin sayıları önemli ölçüde düşürülmüş, ayrıca belediyeler aralarında ölçeklerine göre görev ve fonksiyon kademelendirmesi yapılmıştır. Ölçek reformları açısından, Almanya’da yerel yönetimlerin idari bölümlenmesi, Almanya idari yapılanmasının 20. yüzyıl içinde yaşadığı en büyük reformdur (Canpolat, 2010, 83).

Almanya’da yerel yönetim alanında reform yapılırken yerelin özerkliğini ve gücünü daha fazla arttıracak siyasi yerelleştirmeden kaçınılmış, yerel yönetim düzeyinde etkinliğin ve verimliliğin sağlanması, bölgeler arası eşitsizlikleri gidermek için idari açıdan reform yapma yolunu seçmiştir. Bu kapsamda yerel yönetim birimlerinin sayısı azaltılmış, yerel vergiler, vergilerden yerel yönetimlerin aldığı paylar, merkezle ilişkiler, yerel yönetimler arasındaki eşgüdüm ve işbirliği gibi konularda önemli değişiklikler yapılmıştır

137