13 EKLER
13.2 EK 2 - Yenileşim Yönetim Sistem Bileşenleri
Tratam das medidas que implicam uma vantagem patrimonial favorável ao sujeito fomentado.
Segundo Jordana de Pozas, ditas medidas podem ser de caráter real ou financeiro.169 A doutrina costuma acompanhar esta classificação, discriminando os meios de fomento econômico em reais e financeiros.
4.1.2.3.1 Vantagens de caráter real
As medidas de fomento de caráter real implicam a prestação de benefícios pela Administração aos particulares. Esta prestação pode consistir no uso ou aproveitamento de um bem de domínio público ou de propriedade administrativa, ou inclusive na utilização gratuita pelo particular de serviços técnicos previamente desenvolvidos pela Administração.170
168 FALLA, Fernando Garrido; OLMEDA, Alberto Palomar; GONZÁLEZ, Herminio Losada, op. cit., p. 712.
169 POZAS, Luis Jordana de, op. cit., p. 53.
170 FALLA, Fernando Garrido; OLMEDA, Alberto Palomar; GONZÁLEZ, Herminio Losada, op. cit., v. II, p. 406.
Célia Cunha Mello171 inclui nesta categoria todas as vantagens e benefícios que não
implicam desembolso efetivo de dinheiro ao erário em favor do sujeito fomentado. A título de exemplos, lembra o uso de bem público ou de serviços técnicos colocados à disposição do sujeito fomentado, graciosamente ou a preços inferiores aos praticados no mercado.
Insere a autora172 o aval do Estado como um exemplo de vantagem econômica de
caráter real, eis que não implica desembolso imediato e efetivo de dinheiro público em favor do sujeito fomentado.
Trata-se de uma vantagem que tem lugar quando o agente econômico celebra um contrato de empréstimo ou de financiamento, dentre outros, com entidade particular ou pública, nacional ou estrangeira, ficando a pessoa pública fomentadora, que concede o aval, vinculada à obrigação contratual estipulada, se o avalizado não a cumpre.
Sustenta que o Estado, na posição de avalista, submete-se ao regime jurídico de Direito Privado, verificando-se a incidência do regime jurídico de Direito Público apenas com relação aos poderes especiais de fiscalização sobre a atividade do agente fomentado. No entanto, não há no Brasil, ao contrário de outros países, como o Direito português, legislação que autorize a adoção desta técnica de fomento, considerando-se que os Estados de Direito caracterizam-se exatamente por se submeterem às leis.
4.1.2.3.2 Vantagens de caráter financeiro: diretas ou indiretas
As vantagens de caráter financeiro consistem nos auxílios que são oferecidos a determinados sujeitos, podendo ser diretos ou indiretos.
Os auxílios diretos implicam um desembolso efetivo de dinheiro pelo erário em favor do agente fomentado. Por outro lado, os indiretos não impõem tal desembolso, todavia, promovem uma redução na receita pública, pois o Estado deixa de receber quantia a que faria jus, caso não tivesse concedido auxílio econômico ao agente fomentado. Neste caso, o Estado abre mão do recebimento desse crédito, dispensando o agente fomentado de desembolsar um valor que deveria destinar ao Estado, não fosse o benefício recebido.
Como exemplos dos meios financeiros indiretos citem-se as formas de exoneração tributária, tais como redução de alíquota, remissão, anistia, diferimentos e fixação de prazos excepcionais de recolhimento de tributo, isenção e imunidade. Tais técnicas caracterizam-se
171 MELLO, Célia Cunha, op. cit., p. 95. 172 ibidem, p. 96-97.
por renunciar a receitas que caberiam ao Estado, pois ele se vale do tributo com fins extrafiscais.
Quando o Estado se utiliza do tributo normalmente objetiva financiar a atividade estatal. Quando, todavia, não persegue os objetivos meramente arrecadatórios, dá-se a extra- fiscalidade, valendo-se de tal técnica para incentivar ou restringir o desenvolvimento de certa região ou atividade.
Bruno Pinto Coratto173 assim define o fenômeno da extrafiscalidade:
A maioria dos tributos é criada com uma finalidade específica: a arrecadação fiscal. É assim porque o Estado necessita de recursos financeiros para fazer frente às despesas oriundas de sua intervenção na sociedade. Logo, a fiscalidade, ou o caráter fiscal, nada mais é do que a finalidade arrecadatória que enseja a criação de grande parte das exações do sistema tributário brasileiro. Entretanto, quando a instituição de uma espécie tributária ocorre com um propósito que vai além do meramente arrecadatório, diz-se que tais espécies são dotadas, além da fiscalidade, de um viés extrafiscal.
Os incentivos fiscais – se usados adequadamente – podem constituir formas estimulantes de persuadir as pessoas que preencham determinadas condições a praticarem atos ou executarem atividades que gerem o retorno socioeconômico almejado pelo Estado incentivador.174
Aliomar Baleeiro175 já entendia que, quando os impostos são empregados como
instrumento de intervenção ou regulação pública, sua função fiscal propriamente dita ou “puramente fiscal” é sobrepujada pelas funções “extrafiscais”. Sua técnica, portanto, é adaptada ao desenvolvimento de determinada política ou diretriz.
A tributação inicialmente era tratada como um instrumento voltado a prover o erário de recursos necessários para seus gastos. É o que se chama de tributação fiscal ou fiscalidade, pois o produto da arrecadação tem em mira custear as tarefas tradicionalmente cometidas ao Estado, como a máquina pública, a segurança, a defesa externa e as obras.
Raimundo Bezerra Falcão176 subsidiou-se nos ensinamentos de Souto Maior Borges, em sua Iniciação ao Direito Financeiro, para conceituar a tributação fiscal como “aquela que
173 CORATTO, Bruno Pinto. O fenômeno extrafiscal no sistema tributário brasileiro. Âmbito Jurídico, Rio Grande. Disponível em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/n_link=revista_artigos_leitura&artigo_ id=11244&revista_caderno=26>. Acesso em: 28 de jan. 2014.
174 MELLO, Celia Cunha, op. cit., p. 108.
175 Ao discorrer sobre a técnica da tributação extrafiscal o autor (BALEEIRO, 1990, p. 176) afirma que quando o Estado pretende de uma intervenção através de processos tributários, ora usa dos efeitos drásticos que uma imposição produz sobre os preços e o valor, ora afasta esses efeitos através de imunidades e isenções, discriminando, para esse fim, as coisas, fatos ou atividades que deseja preservar ou encorajar.
se limita a retirar do patrimônio dos particulares recursos pecuniários para a satisfação das necessidades públicas”.
Por outro lado, reportando-se às lições de Souto Maior Borges, pontua 177 que a base
doutrinária da extrafiscalidade “não considera a atividade financeira um simples instrumento ou meio de obtenção de receita, utilizável para o custeio da despesa pública. Através dela, o Estado provoca modificações deliberadas nas estruturas sociais. É,portanto, um fator importantíssimo na dinâmica socioestrutural”.
Raimundo Bezerra Falcão178 deixou consignada a importância da tributação
extrafiscal como instituição de Direito Econômico, sendo utilizada a fim de garantir o alcance das metas de desenvolvimento projetadas, podendo auxiliar, ainda no combate à inflação, na política de emprego, coartando a depressão econômica, aquecendo ou desaquecendo a atividade econômica, protegendo a indústria ou a agricultura nacionais, promovendo a distribuição de renda e reduzindo as desigualdades sociais. Atua, ainda, sobre a densidade demográfica, ocasiona melhor distribuição espacial da população, fortalece a educação, incentiva o saneamento básico, cria acesso à saúde para as camadas sociais menos favorecidas, e outras finalidades.
Encerra apontando tal instituto como “o instrumento tributário utilizado com o objetivo principal não de arrecadar receitas para o erário, mas de ordenar a macroeconomia,às vezes até diminuindo o montante da arrecadação”. Por esta razão classifica a extrafiscalidade como instituição de Direito Econômico,179 mais até do que de Direito Tributário.180
177 ibidem, p.141
178 ibidem, p.142.
179 HARADA, Kiyoshi. Incentivos fiscais. Limitações constitucionais e legais. Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 94, nov. 2011. Disponível em: <http://www.ambito- juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_ leitura&artigo_id=10645>. Acesso em: 2 fev. 2014.O autor entende que as isenções e imunidades clássicas não se enquadram no conceito de incentivos fiscais. Incentivo fiscal é um conceito da Ciência das Finanças. Situa-se no campo da extrafiscalidade e implica redução da receita pública de natureza compulsória ou a supressão de sua exigibilidade. É um instrumento do dirigismo econômico; visa desenvolver economicamente determinada região ou certo setor de atividade. Como mais adiante veremos, a Lei de Responsabilidade Fiscal enumera as diversas espécies de incentivos ou benefícios de natureza tributária. Mas, convém, desde logo, pontuar que o incentivo fiscal não se confunde com a isenção tributária, mesmo na hipótese que implique total exoneração do tributo. É que a isenção tributária não é um instrumento de intervenção na economia tal como o incentivo fiscal (SUDENE, SUDAM, SUFRAMA, FLORESTAMENTO, REFLORESTAMENTO etc.) Isenção tributária é um instrumento de Direito Tributário significando, para a maioria dos doutrinadores, hipótese de não incidência legalmente qualificada. Difere do incentivo fiscal, quer quanto ao seu campo de abrangência (campo de atuação maior), quer quanto à sua motivação. Ela é concedida em função de certos bens (isenção objetiva), ou de certas pessoas (isenção subjetiva), mas sempre em função do interesse público. A finalidade da isenção não é a de desenvolver determinada região do País, nem a de incrementar certa atividade econômica, como ocorre com o incentivo fiscal. A motivação da isenção, pode-se dizer, é semelhante a da imunidade pela qual a Constituição retira o poder tributário em relação a certos bens, serviços ou pessoas. Só que, enquanto a imunidade atua no campo da definição de competência, a isenção atua no campo do exercício da competência tributária. Consoante já escrevemos, quando “a motivação da isenção coincide com a do incentivo fiscal é porque
Por sua vez, os meios financeiros indiretos são aqueles que importam no desembolso efetivo de dinheiro ou títulos do erário a favor de particulares ou outras entidades destinatárias da atividade objeto do fomento.
Nesta modalidade, há, efetivamente, uma prestação em dinheiro do erário, razão pela qual a doutrina aparta tais ajudas financeiras dos já referidos auxílios indiretos, em que não há este desembolso.
Fernando Garrido Falla181 enfatiza que há uma tendência em englobar as diversas
modalidades de auxílios diretos sob o termo genérico de “subvenções”. Todavia, no seu entendimento, a subvenção goza também de um significado estrito, diferenciando-se, por seu regime jurídico, de medidas de fomento que compreendem os chamados auxílios financeiros diretos.
De acordo com José A. López Pellicer182, ainda que se possa entender por subvenção qualquer meio de fomento econômico, direto ou indireto, em seu sentido estrito, mais adequado é conceituá-la como uma ajuda ou auxílio econômico diretamente outorgado pela Administração ao beneficiário, a título não devolutivo, mas afetada ao cumprimento da finalidade de interesse público pretendida com sua outorga.
À vista de seu conceito, podem ser assinalados os seguintes traços distintivos: tem- se, inicialmente, seu caráter não devolutivo, não implicando a obrigação do interessado em restituí-la. Todavia, caso não sejam cumpridas as condições a que se subordinaram a outorga, daí por que seu caráter condicional, deverá ser restituída. Por fim, considerando-se que não há liberalidade no uso dos fundos públicos, a subvenção é estritamente vinculada à finalidade pública que justificou a sua concessão, extraindo-se seu caráter finalista.
Juan Alfonso Santamaría Pastor183 conceitua a subvenção como uma doação em
dinheiro de caráter modal, destinada a promover fins ou atividades de interesse público, citando para tanto o artigo 2.1 da Lei 38/2003, de 17 de novembro.
estamos diante não de uma isenção pura, mas de isenção condicional, sujeita a termo certo de vigência. É a isenção com as feições contratuais, em que o sujeito passivo tem que arcar com ônus determinados. Daí a irrevogabilidade desse tipo de isenção”.
180 FALCÃO, Raimundo Bezerra, op. cit., p. 144.
181 FALLA, Fernando Garrido; OLMEDA, Alberto Palomar; GONZÁLEZ, Herminio Losada, op. cit., p. 407. 182 PELLICER José A. López. Lecciones de derecho administrativo: actividades administrativas: policia,
fomento servicios y obras públicas. Murcia: Diego Marín Librero, 2004. p. 117. 183 SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso, op. cit., p. 365.
Segundo o autor, trata-se de uma doação, eis que se dá uma entrega, sem contraprestação direta dos beneficiários. Esta doação deve consistir em dinheiro, não em outras vantagens. Trata-se de uma doação modal, pois a entrega do dinheiro está sujeita ao cumprimento de um determinado objetivo, a execução de um projeto, a realização de uma atividade, a adoção de um comportamento singular, já realizados ou a realizar, ou seja, é vinculada a um fim. Por fim, trata-se de uma doação finalista, já que a ação, conduta ou situação
Cumpre lembrar que na Espanha há uma lei específica, e relativamente recente (Lei 38/2003, 17 de novembro), que trata da concessão de subvenções, discriminando conceitos, controles e limites, tornando mais fácil o seu estudo para o operador do direito.
Devem ser observadas ainda as normas do direito comunitário europeu que interferem na concessão de subvenções, eis que é proibida qualquer ajuda dos Estados, sob qualquer forma, que ameacem a livre concorrência, favorecendo determinadas empresas ou produtos. Há, contudo, certas exceções permitidas no próprio Tratado de Amsterdã.
Ao lado da subvenção que apresenta as características acima, a doutrina espanhola costuma identificar outros meios de auxílios financeiros diretos: os desembolsos de dinheiro, prêmios e bônus, subsídios, seguros de benefícios industriais ou garantia de interesses.184
Os desembolsos consistem em prestações em dinheiro que a Administração Pública entrega aos particulares, para o desenvolvimento de uma atividade de interesse geral. Eles se outorgam com empréstimos e devem ser devolvidos à Administração. Tal técnica reveste-se de caráter contratual, eis que gera obrigações recíprocas entre as partes intervenientes.
Prêmios e bônus não têm uma distinção muito clara das subvenções, segundo Villar Palasi.185Os prêmios, em princípio, são dados, pois o beneficiário tem um direito subjetivo à sua obtenção, reconhecido por lei, ao passo que a subvenção realiza-se em princípio de maneira discricionária. Esta é uma distinção clara, pois os prêmios são outorgados independentemente de toda consideração pessoal ou contratual, eis que a outorga limita-se a aplicar uma situação objetiva e regrada, a favor de quem se encontre sob as circunstâncias legalmente previstas.
Fernando Garrido Falla186 define subsídios como as prestações sociais que se devem em virtude de direito subjetivo do beneficiário, com caráter periódico, citando como exemplo os subsídios de assistência social.
Em face do panorama geral exposto, cumpre, em face ao ordenamento jurídico brasileiro, identificar os tipos de fomento mais utilizados.