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O texto constitucional de 1988 redefiniu o desenho federativo do Estado brasileiro ao afirmar que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União. A Constituição consagrou um desenho de federação que fornece aos Municípios status de entes da federação similar ao dos estados e da União. Não existe experiência similar internacionalmente a não ser o caso da Índia com diversas particularidades. Esta definição constitucional foi acompanhada de uma descentralização fiscal e de políticas públicas sem similar na história do país. Em seu artigo 1°, o texto constitucional afirma que: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos (...):”.

Uma complexa trama normativa se desenvolve a partir do princípio federativo definido no artigo 1°: no Título III, “da Organização do Estado”, nos arts. 18, 25, 29, 32, 33, 34, está colocada a organização político-administrativa e autonomia; nos arts. 20 e 26 a disposição dos bens; nos arts. 21, 22, 23, 24, a distribuição de competências; dos arts. 37 a 43 a administração; nos arts. 34 e 35 a integridade da federação e exceções que autorizam intervenção, entre outras previsões e por fim, o Art. 60, que regulamenta os procedimentos para reformar o texto constitucional, define no seu § 4º, inciso I, que a forma federativa do Estado brasileiro não será objeto de deliberação por meio de Emenda Constitucional, o que caracteriza a Federação como cláusula pétrea, não sujeita a revogação ou modificação.

Posteriormente, buscando fortalecer as estratégias de descentralização, a Emenda Constitucional17 n° 19, de 4 de julho de 1998, introduziu na ordem constitucional, por artifício de nova redação dada ao art. 241, a noção de gestão associada de serviços públicos, prevendo sua instrumentalização por consórcios públicos ou por convênio de cooperação:

a União, os Estados, o Distrito Federal, e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços prestados. (BRASIL, 1988).

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A Emenda Constitucional veio “complementar o desenho federativo decorrente da Constituição da República, em especial nos aspectos cooperativos do federalismo” (PIRES; NOGUEIRA, 2008, p.55).

A Emenda Constitucional criou entre juristas o entendimento de que a matéria deveria ser disciplinada por lei específica. Segundo Nogueira e Pires (2008, p.39) “a providência foi reconhecida como potencializadora de um novo capítulo do federalismo cooperativo no Brasil.”

A partilha constitucional dos poderes político e administrativo dos entes federativos é feita segundo arranjo complexo, que associa múltiplos critérios de repartição. Nesse sentido, a divisão dos poderes estatais rege-se por competências privativas da União, com a possibilidade de que os Estados recebam mediante delegação da ordem central, parcela de poder originalmente atribuída àquela (art.22); competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 2318); competências da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar concorrentemente (art.24); competências enumeradas exclusivamente para a União (arts. 21 e 22); competência prevista para o Município, a partir do mote do interesse local de suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (art. 30); competências remanescentes para Estados e para o Distrito Federal (art. 25).

Em síntese, a nova Carta Constitucional acolheu a visão do federalismo cooperativo, que aparece num plano mais geral no artigo 23, e num plano mais específico em artigos referentes às políticas19, como por exemplo, a idéia de regime de colaboração da Educação. Além disso, a Constituição definiu um papel importante para a União em termos nacionais, nos âmbitos normativos, indutivo e redistributivo. No entanto, o modelo de distribuição de competências no federalismo brasileiro, ao mesmo tempo em que embasa a cooperação dos entes federativos, define competências que especialmente incentivam a atuação competitiva, como, por exemplo, no arranjo de competências em questões tributárias e de desenvolvimento econômico. Em uma perspectiva intermediária, o apoio da centralização do poder no âmbito da União, em áreas relevantes, como a política do Sistema Único de Saúde - SUS20, alimenta a consciência de uma unidade federativa nacional21.

18 _{No parágrafo único do artigo 23 é previsto que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a}

União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. (BRASIL, 1988).

19_{As competências comuns foram dispostas no arranjo federativo brasileiro de tal modo que constituíram}

complexos sistemas tendo em vista que a elas compete a organização de formas de atenção às complexas demandas da população brasileiras. Na política de Educação, a educação infantil é atribuída ao município e a responsabilidade pelo ensino fundamental é compartilhada entre municípios e estados. Já nos anos finais, é atribuição dos estados, sem que os municípios estejam impedidos de participar. O ensino médio e o ensino superior são atribuições comuns entre estados, Distrito Federal e União. A educação inclusiva e a educação de jovens e adultos são atribuições comuns das três esferas federativas.

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O desenvolvimento do Sistema Único de Saúde (SUS) é uma forma fundamental de colaboração federativa estabelecida pelo texto constitucional e pela Lei Orgânica da Saúde. Segundo Abrucio, Sano e Sydow (2010, p. 26) “trata-se de um modelo que supõe uma articulação federativa nacional, com importante papel coordenador,

De acordo com Pires e Nogueira (2008, p. 39), na Constituição de 1988, a descentralização ora é tratada no sentido que tradicionalmente se lhe reconhece na federalização de Estados unitários ou na reconfiguração do federalismo como processo de reordenamento político-administrativo; ora no sentido de mecanismo democrático de acoplamento da esfera pública governamental com outros núcleos de poder, conforme se extrai do parágrafo 1° do artigo 1º da Constituição da República; ora ainda como estratégia de delegação administrativa ou de cooperação negociada entre atores governamentais que se relacionam por meio de arranjos próprios.

2.3.2 A trajetória da descentralização do Estado brasileiro: da redemocratização aos dias