Öğretmenlerin Disiplin Sorunlarına İlişkin Görüşleri

Com a redemocratização, o país entra em um novo estágio do seu pacto federativo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transição democrática, desde as eleições estaduais de 1982, passando pela vitória de Tancredo Neves no Colégio Eleitoral até chegar à Nova República e à Constituinte. Segundo Abrucio, Sano e Sydow (2010), lideranças municipalistas associaram o tema da descentralização à democratização e participaram ativamente de diversos pontos da Constituinte de 1988. Em uma oposição ao paradigma vigente no regime militar, caracterizado pela concentração de poder e pela estruturação hierárquica das relações federativas, diversos setores políticos solicitavam uma nova distribuição do poder e uma organização do Estado que desse maior autonomia às instâncias subnacionais.

Para Abrucio (2006, p. 96-97) o novo federalismo que nasceu no Brasil resultou da união de forças descentralizadoras com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal num contexto de esgotamento do modelo de estado que teve sua origem na Era Vargas e continuou na política nacional-desenvolvimentista do governo militar. O projeto básico desses atores políticos era fortalecer os governos subnacionais, e para alguns deles, democratizar o plano local. Questões relativas à coordenação federativa e instrumentos de atuação nacional nesse momento ficaram em segundo plano.

Segundo Rocha e Faria (2004, p.3) “a descentralização galvaniza o interesse de diversos atores e ganha um lugar central no leque de objetivos que orientaram a redefinição

indutor e financiador da União, mas que mantém relevante autonomia nas mãos dos governos subnacionais, tanto na implementação como na produção do consenso sobre a política.”

das instituições políticas brasileiras”. A descentralização tornou-se um remédio para todos os defeitos da antiga estrutura governamental sendo adotado por uma multiplicidade de atores com os mais diversos interesses e significados.

A descentralização foi assimilada pelos atores políticos regionais e locais tanto como parte uma de estratégia de racionalização técnico-administrativa quanto como uma estratégia de democratização. No primeiro caso estabeleceu-se uma relação entre descentralização e eficiência, no segundo, a descentralização associa-se a valores como universalização e capacidade de controle do Estado pela sociedade (ROCHA; FARIA, 2004).

No entanto, a descentralização não deve ser enxergada como a panacéia para os problemas da estrutura federativa brasileira. Ainda no período de redemocratização já existiam problemas relacionados à coordenação intergovernamental predominante, que foram marcados por duas questões principais. A primeira foi à configuração de características predatórias resultantes da competição não cooperativa que predominava nas relações dos estados com a União e deles entre si. Desde o final do regime militar, as relações intergovernamentais verticais tinham sido marcadas pela capacidade de os estados repassarem seus custos e dívidas ao governo federal sem se responsabilizar por esse processo, mesmo quando assinavam contratos federativos. Nas relações entre estados o aspecto predatório esteve vinculado à guerra fiscal que começou a ganhar força com a Constituição de 1988 e ainda continua em vigor como prática federativa.

A segunda questão se refere à compartimentação das obrigações federativas, em que cada nível de governo procurava encontrar o seu papel e não havia incentivo previsto para o compartilhamento de tarefas e a atuação em consórcios. Um “jogo de empurra” entre as instâncias governamentais decorreu desse processo com resultados bastante perversos para o conjunto das políticas públicas. O jogo de empurra acontece quando os entes federativos não assumem às obrigações impostas constitucionalmente e atribuem às outras esferas o desenvolvimento de determinadas políticas. Tal fato é bastante corriqueiro quando existem competências comuns, por exemplo, na implementação de grandes infraestruturas como hospitais ou rodovias ou na fiscalização do exercício de atividades econômicas de impacto ao meio ambiente.

O movimento de descentralização política e fiscal, iniciado neste período e institucionalizado pela Constituição de 1988 frente à nova configuração do Estado e à pressão de movimentos sociais pelo fim do regime militar e do autoritarismo centralizador, exerce papel fundamental para a afirmação do nível municipal como instância decisória dos processos relacionados ao planejamento urbano no Brasil. Tal descentralização confere aos

governos locais funções atribuídas até então às esferas estadual e federal, tais como a política habitacional, o sistema viário e de circulação, educação, saúde, assistência social, dentre outros.

Segundo Rocha e Faria (2004, p.4),

a descentralização fundamentou-se na crença de que uma maior autonomia aos governos subnacionais equacionaria os problemas das relações intergovernamentais no Brasil uma vez que no contexto de redemocratização, destacava-se a questão da hipertrofia do poder da União em detrimento dos estados e municípios.

A busca de um equilíbrio que concilie integração e autonomia, diversidade e unidade regional e local contribui para que o federalismo assuma tendências e dinâmicas diferenciadas ao longo do tempo histórico. O federalismo centrípeto é aquele que se dirige para o centro, ou seja, em que há uma predominância de atribuições para a União, uma centralização. O federalismo centrífugo é aquele que procura se afastar do centro, isto é, permite que os estados-membros tenham maior autonomia financeira, administrativa, política e jurídica.

Entretanto, o movimento de descentralização que confere poder e autonomia aos municípios não significa que o modelo adotado nas origens da redemocratização estivesse isento de problemas. Se por um lado diversas municipalidades desenvolveram inovações institucionais22 para tratar as novas demandas que lhe forma atribuídas, criando novos desenhos de políticas para questões importantes do cotidiano dos municípios, por outro, a grande maioria ainda se mantém no discurso político da redistribuição das receitas entre os entes federativos e na reclamação pelo tratamento desigual por parte dos governos federal e estadual. Os episódios de delegações de prefeitos indo a Brasília solicitar maiores repasses de recursos federais são constantes assim como a formação de frentes parlamentares pleiteando a alteração da legislação de distribuição e novas formas de divisão dos tributos arrecadados.

Os resultados obtidos foram bastante díspares pelo país, acompanhando, em boa medida, a desigualdade que marca a federação brasileira. Ainda mais porque, ao adotar o município como ente federativo pleno, negligenciou-se que a desigualdade intermunicipal é

22_{O banco de dados do Programa Gestão Pública e Cidadania apresenta uma grande diversidade de experiências}

inovadoras realizadas por municípios de todo o país entre 1996 e 2005. O Programa Gestão Pública e Cidadania foi criado em uma iniciativa conjunta da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo e da Fundação Ford. Seu objetivo era identificar, analisar e disseminar práticas inovadoras de governos subnacionais (estados, municípios e povos indígenas, incluindo o Executivo, Legislativo e Judiciário) voltados ao fortalecimento da cidadania e à melhoria da qualidade de vida coletiva. O Programa tinha por foco experiências – políticas, programas, projetos ou práticas – com impacto positivo no fornecimento de serviços públicos, passíveis de reprodução em outras localidades, que utilizassem recursos e oportunidades de maneira responsável e que ampliassem o diálogo entre a

sociedade civil e os agentes públicos. Disponível em:

até maior do que a macrorregional. De tal modo que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles não tinham condições financeiras, administrativas e políticas para usufruir da nova condição.

Alguns dos resultados das mudanças foram a ampliação das competências municipais e a intensificação da vida política local. Também é possível pontuar que em reação à ausência de um tratamento mais amplo das questões regionais e urbanas, existe uma corrida em busca da atração de investimentos e da preparação de condições e vantagens para a instalação de empreendimentos, sobretudo, por parte da iniciativa privada. A chamada guerra fiscal se originou nesse processo de abertura e consiste numa competição acirrada que prejudica a governabilidade de vários municípios pois está baseada na renúncia fiscal de impostos a serem recolhidos e que deveriam ser reinvestidos na implantação das políticas públicas locais.

No caso brasileiro, onde a grande maioria dos municípios sofre de aguda precariedade técnica, administrativa e financeira, a descentralização pode ter efeito reverso comprometendo a oferta de serviços e desarticulando as ações públicas. As desigualdades regionais são um grande obstáculo que apontam para a necessidade de coordenação federativa em um contexto de grande heterogeneidade e complexidade. Os municípios brasileiros23, apesar da imensa diversidade de quadros sociais, políticos e econômicos, obedecem a um contexto jurídico único que não considera as distorções regionais da federação.

Entretanto, pode-se afirmar de maneira inequívoca que a descentralização trouxe resultados positivos ao país. Alguns fatos que apontam para esta tendência são as inovações administrativas feitas no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos – inclusive o federal, como no caso do Programa Bolsa Família24; pela redução de gargalos de ineficiência gerados pela excessiva centralização25; e pela pressão por maior democratização no nível municipal. No atual contexto político, a volta do modelo centralizador é de difícil

23

Existem 5566 municípios distribuídos nos 26 estados e no Distrito Federal no ano de 2012.

24_{O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em}

situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País. A criação do Bolsa Família teve como inspiração o Bolsa Escola, programa criado na cidade de Campinas-SP em 1994 e logo em seguida no Distrito Federal em 1995, sendo implementado em 2001 pelo governo federal. No governo Lula o programa foi reformulado, unificando e ampliando, através de um cadastro único, diversos programas sociais independentes geridos por administrações burocráticas diferentes. Trata-se da mais importante entre as políticas sociais do governo brasileiro e sua gestão na atualidade é descentralizada e compartilhada entre a União, estados, Distrito Federal e municípios. Os entes federados trabalham em conjunto para aperfeiçoar, ampliar e fiscalizar a execução do Programa.

25_{A tese de que a centralização excessiva causa ineficiência na implementação de políticas públicas deve ser}

avaliada caso a caso, no desenho de cada política, no entanto, há certo consenso na literatura em torno da idéia de que possibilidade dos entes subnacionais participarem do desenvolvimento, implantação e avaliação das políticas públicas aumenta a eficácia e a capacidade de atendimento dos objetivos traçados pelo melhor conhecimento do território e do público-alvo a ser atingido. O controle e da participação social na gestão das

concepção devido à impossibilidade de administrar a partir de Brasília toda a complexa organização social e territorial do espaço brasileiro.

2.4 As relações entre instâncias de governo no Estado brasileiro: competição e