Hukuk devletinde kurumların ve kişilerin faaliyetleri, hakları, sorumlulukları tanımlanarak anayasa, yasa, yönetmelik, tüzük ve benzeri mevzuatla düzenlemelere bağlanmıştır. Kurumların; faaliyetlerini hukuk düzenine uygun yürütüp yürütmediğini incelemek, açıkladıkları bilgilerin ve iddialarının doğru ve güvenilir olup olmadığını araştırmak ve kurum yöneticilerinin kurumla çıkar ilişkisi içinde bulunan kişilere/kurumlara, topluma ve devlete hesap verme yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlamak üzere tarafsız ve bağımsız bir kişi/ kişiler/ kurum tarafından denetlenmeleri hukuk devletinde zorunlu tutulmaktadır. Gerek bireysel gerekse toplumsal faaliyetlerin belirli bir amaca yönelik olarak gerçekleştirildiği kabul edilirse, amaçlanan sonucun elde edilip edilmediği ve bu amaca ulaşmak için izlenen yöntemlerin önceden bilinen norm ve standartlara uygun olup olmadığının saptanmasına yönelik yapılan araştırma ve muhakeme, denetimle sağlanır. Diğer taraftan, denetim, iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgililere bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyerek raporlayan sistematik bir süreçtir. Bu süreçte, bir ekonomik birim veya döneme ait bilgilerin, önceden belirlenmiş standartlara uygunluk derecesi araştırılır ve bu konuda
bir rapor hazırlamak amacıyla bağımsız, objektif ve tarafsız bir uzman tarafından kanıtlar toplanır ve değerlendirilir.1
Denetlemek kelimesi, murakabe etmek, kontrol etmek kelimeleri ile sözlük anlamları bakımından aynı olmakla beraber, teftiş kelimesi ile bu kelimeler arasında hem sözlük hem de teknik anlamları bakımından farklar söz konusudur. Denetim kavramının ne olduğunu anlamak açısından bu kelimelere verilen anlamları açıklamakta fayda vardır.
Denetim ve teftiş kelimeleri, Yönetim Bilimindeki teknik anlamları açısından ele alındığında, iki kelimenin arasında anlam farklılığı belirmektedir. Buna göre; teftiş denilen denetim türü genel olarak soruşturmalar yoluyla faaliyetlerin mevzuata uygunluğunun denetlenmesini esas alır. Buna karşın denetim, yönetime önderlik ederek ve onun gelişmesine yardımcı olarak etkenliğini arttırıcı yöndeki faaliyetleri kapsayan bir anlam taşır.2
“Denetleme ile teftiş arasındaki farklılıklardan bir tanesi de denetimin daha çok devamlılık arz eden ve halen yapılmakta olan faaliyet ve örgüt çalışmaları üzerinde yapılacağı; teftişin ise yapılıp bitirilmiş faaliyet ve işlerle ilgili olarak başvurulacak bir işlem olduğu hususudur.”3
Denetim, bir kurum veya kuruluşun ya da belirli bir plan, program veya projenin yapısı, işleyişi ve çıktılarının önceden belirlenmiş standartlara uygunluk derecesinin araştırma, gözlemleme, sorgulama gibi yöntemlerle tespit edilmesi ve elde edilen bulguların objektif ve sistematik biçimde değerlendirilerek ilgili taraf veya taraflara iletilmesi süreci olarak tanımlanabilir.4
1Türk Kamu Denetim Organlarının Yapısı ve Çalışma Sistemi, www.bumko.gov.tr
2 Nuri TORTOP, Eyüp İSBİR, Yönetim Bilimleri, Bilim Yayınları, 1978, s.167
3 Nuri TORTOP, a.g.e..s.167
4H. Ömer KÖSE, Sayıştay Denetçisi, Sayıştay Dergisi, Nisan - Haziran 1999, Sayı:33, s.63
“Genel olarak denetim, bir faaliyetin sonuçlarının mümkün olduğu kadar planlara uygun olmasını sağlamak amacıyla standartlar konması, elde edilen sonuçların bu standartlarla karşılaştırılması ve uygulamaların plandan ayrıldığı noktalarda düzeltme önlemlerinin belirlenmesi olarak tanımlanabilir.”5
Denetimin temel amacı, var olanı ortaya koyup, olması gerekenle karşılaştırmaktır. Bu niteliği ile denetim, standartlara uygunluk arayışı olarak tanımlanabilir. Klasik yaklaşımlarda denetimin birincil işlevi, hata ve yolsuzlukların önlenmesi olarak değerlendirilir. Farklı bir yaklaşıma göre ise denetim bir meslek olmaktan çok kalkınmanın ve çağdaşlaşmanın, toplumsal refaha ulaşmanın vazgeçilmez bir halkası, ülkeyi geliştiren girişimlerin itici gücü, bir yerde kalkındıran unsurların birbiriyle pekişmesi için gereklidir.6
Denetim kavramı günlük dilde çoğu zaman teftiş, kontrol, revizyon gibi benzer deyimlerle aynı anlamda kullanılmakta ise de denetim, bunların ötesinde amaç ve yöntemleri içeren ve genellikle bunların sonuçlarından da yararlanan, çeşitli hata ve yolsuzlukları ve bunların sorumlularını ortaya çıkarmanın yanı sıra, denetlenen birimlerde hata ve yolsuzluk riskini en aza indirgeyecek, mal ve hizmet üretiminde daha etkin, verimli ve tutumlu yöntemlerin uygulanmasını sağlayacak alternatifleri geliştirerek daha iyi bir yönetim için yol göstermeyi, önderlik yapmayı amaçlayan bir eylemdir.7
Denetimin amacı, düzeltme amacıyla hataları belirlemek ve yeniden yapılmalarına engel olmaktır. Mevcut bir denetim sistemiyle idarenin
5Recep SANAL, Türkiye de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu, TODAİE, Ankara 2002,s.4
6H. Ömer KÖSE, a.g.m.. s.63
7 H. Ömer KÖSE, a.g.m., s.63
etkinliğinin sağlanması, iyi ve doğru işlemesi sağlanarak, bir çeşit oto-kontrol amaçlanır.8
Denetim, örgütsel eylemlerin ve işlemlerin öngörülen amaçlar doğrultusunda benimsenen ilke ve kurallara uygunluğunun belirlenmesidir.
Denetimde temel amaç, örgüt amaçlarının gerçekleştirilme derecelerini saptayarak, örgütün etkilik düzeyini yükseltmek ve onun geliştirilmesini sağlamaktır. Denetim yoluyla örgütsel işleyiş sürekli olarak izlenip eksik yönler belirlenerek, örgüt amaçlarından sapmalar engellenir ve daha sağlıklı bir işleyiş geliştirilmeye çalışılır. Bu anlamda denetim, yönetim sürecinin en önemli halkalarından birisi olarak düşünülebilir. Buna göre, etkili bir denetimin ön koşulları; amaçlarda açıklık, amaçlara uygun bir örgütlenme ve eylem planları ile işleyiş düzenidir.9
Denetim, idarenin kamu hizmet ve faaliyetlerini yürütürken yasalara ve kurallara bağlı olarak işlemesine yardımcı olur. Devlet, sosyal düzenin korunması için siyasal iktidarın aldığı kararların yürütülmesi, ülkenin genel idaresinin sağlanması, adalet hizmetlerinin yürütülmesi, güvenliğin sağlanması, ülkenin savunması ve uluslar arası ilişkilerin kurulması görevlerini üstlenmiştir.10
Denetim, önceden belirlenmiş, plan ve amaçlara ulaşmak için, ortaya koyulan faaliyetlerde uyum sağlanıp sağlanmadığının kontrolüdür. Denetim, örgütün yapısında ve planlanmış amacın gerçekleştirilmesinde önemli bir rol oynar. Denetlemenin amacı düzeltme amacıyla kusurları göstermek ve bunların tekrarına engel olmaktır.11
8 Nuri TORTOP, Yönetimin Denetimi ve Denetleme Biçimleri, A.İ.D. Cilt: 7, Sayı.1, 1974, s.33
9 KAYA Projesi Genel Raporu, TODAİE, Ankara 1991, s.19
10Nuri TORTOP, Personel Yönetimi ile İlgili Bazı Kavramların Anlamı ve Uygulaması, A.İ.D, TODAİE, Cilt: 19, Sayı:3, Eylül 1986, s.33
11 Nuri TORTOP, a.g.m., s.28,
Denetleme, yönetim unsurunun tamamlayıcısıdır. Yönetim bilimi açısından denetim,” önceden belirlenmiş bir davranış modeline uygunluğun araştırılarak gerekli düzeltmenin yapılması amacına yönelik işleri kapsayan bir kavram” olarak tanımlanmaktadır.12
Denetim, yönetimin kamu hizmet ve faaliyetlerini görürken, hukuk düzenine uygun ve bu düzenin getirdiği kurallara bağlı olarak işlemesine yardım eder. 13
Denetim, uygulamanın amaçlara uygunluğunu sağlama işlemidir.
Diğer bir deyişle, bir yönetsel işlem türüdür. Denetim amaçlarındaki değişiklik, denetimin alanında ve içeriğinde değişmelere neden olmuştur.
Önceleri Devletin ve idare eden veya edilen bütün kişilerin hukuka uygun davranmaları temel kaygı olduğu için hukuka uygunluk denetimi ön plana geçmiştir. Daha sonra 20.yüzyılda devletin görev ve sorumlulukları artıp;
sosyal ekonomik ve demokratik Devlet anlayışının gelişmesi, denetime konu olan amacın alanının ve içeriğinin değişmesine neden olmuştur. Bunun sonucunda hukuk kuralları yanında, kalkınma planlarına uygunluk, program sonuçlarının değerlendirilmesi, kaynakların verimli, etkin, tutumlu ve yerinde kullanılıp kullanılmamaları gibi konular denetim alanına girmiştir.14
Denetim başlı başına bir amaç değil, devletin daha iyi bir kamu yönetimi kurabilmesi ve daha iyi kamu hizmeti sunabilmesi için bir araçtır.
Denetim, mali yasalara uygunluk, etkenlik ve iktisadilik ilkelerine uyulmaması halinde bu duruma dikkat çekilmesini sağlayan Devlet yapısı içinde bir sistemdir. Denetimin zamanında yapılması halinde, suçlu olanların
12 Tekin AKILLIOĞLU, Yönetsel Yargı ve Denetimin Etkinliği, A.İ.D., Cilt: 23, Sayı:1, TODAİE, Mart 1990, s.4
13 Hamza EROĞLU, İdare Hukuku, Ankara 1984, s.316
14 Atilla İNAN ve Nezihe GÜNDÜZ, Sayıştay’ın Etkenlik Denetimi; Yürürlükteki Mevzuat Açısından Uygulama İmkanları, T.C Sayıştay, Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu, 4-5 Haziran 1987, s.63
sorumluluğunun saptanması, zararın giderilmesi ve sonradan ortaya çıkma ihtimali olan hataların engellenmesi sağlanabilecektir.15
“Kamusal kurumların, kaynakların ve faaliyetlerin mevzuat, üretim süreci ve saptanmış kıstaslar itibariyle incelenmesi denetim sürecini oluşturur. Bu denetim süreci aracılığı ile, kamu idarelerinin verimlilik ve etkinliğin sağlanması konusunda daha fazla bilgilendirmek, denetlenen kurum ve faaliyetlerin tartışılması şansını elde etmek, ve yeteri kadar dikkat çekmemiş olan sorunlara dikkati çekmek mümkün hale gelebilir.
Kamu program, fonksiyon, faaliyet ve örgütlerinin tam bir denetimi şu unsurları içermelidir;
• Söz konusu kanun ve düzenlemelerle tutarlı olması açısından mali işlemlerin, hesapların ve raporların denetlenmesi,
• Kaynakların verimli ve etkin kullanımının denetlenmesi,
• İstenilen sonuçlara etkin olarak varılıp varılmadığının belirlenmesi.
Bir denetçinin bir kamu birimi içerisinde bütün bu unsurları denetlenmesi mümkün olmamaktadır, bu nedenle denetçinin bu denetleme alanları içerisinde tutarlı olması gerekir.16
15 Atilla İNAN ve Nezihe GÜNDÜZ, a.g.m., s.63
16 Nihat FALAY, Verimlilik, Etkinlik ve Tutumluluk, T.C Sayıştay, Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu, 4-5 Haziran 1987, s.53