2577 sayılı Kanunu’nun 2. maddesinde, idari dava sayılırken idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları ile idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları olarak ikilili bir ayrıma gidildiği görülmektedir.
Aynı Kanunun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlemin olup olmadığı yönünden de inceleneceği, 15'inci maddesinin 1'inci fıkrasının (b) bendinde de kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem bulunmaksızın açılan davaların ise reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Şu halde, idari davaya konu olan vergilendirme işlemleri neler olduğu, mahiyeti ve niteliğinin açık olarak ortaya konulması gerekmektedir.
2576 sayılı Kanun’un 6. maddesinde ise, Vergi mahkemelerinin görevleri olarak, genel bütçeye, il özel idareleri, belediye ve köylere ait vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davalar ile aynı konularda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun uygulanmasına ilişkin davaları çözümleyeceği kurala bağlanmıştır.
Vergi Usul Kanunu’nun “Davanın Konusu” başlıklı 378. maddesinde ise, “Vergi mahkemesinde dava açabilmek için verginin tarh edilmesi, cezanın kesilmesi, tadilat ve takdir komisyonları kararlarının tebliğ edilmiş olması; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin yapılmış ve ödemeyi yapan tarafından verginin kesilmiş olması lazımdır. Mükellefler beyan ettikleri matrahlara ve bu matrahlar üzerinden tarh edilen vergilere karşı dava açamazlar. Bu Kanunun vergi hatalarına ait hükümleri mahfuzdur.” şeklinde düzenleyemeye yer verilmiştir.
Maddenin ilk fıkrasında, vergi davalarında konunun açık olarak belirlendiği anlaşılmaktadır. Yani nelere karşı dava açılması gerektiği ve de dava açma süresinin başlangıcına dair bazı belirlemelerde bulunulduğu anlaşılmaktadır.
Maddenin ikinci fıkrasında ise, beyan üzerine tarh edilen vergilere karşı dava açılmasının önüne geçilmiş, ancak vergi hatalarına ait hükümler saklı tutulmuştur.
İdari yargıda, idarenin kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikteki işlemleri idari davaya konu olabilmektedir. Vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezaları ile 6183 Sayılı Yasadan doğan uyuşmazlıklarda kesin ve yürütülmesi gerekli icrai işlemler; ihbarname, ödeme emri veya haciz varakası tebliği, tahakkuk fişi düzenlenmesi, vergi tevkifatı yapılması, ihtiyati haciz tatbik olunması, düzeltme ve şikayet başvuruları ile mükellefin menfaatini etkileyen ve idarenin tek yanlı iradesi ile tesis edilen icrai niteliğe haiz işlemlerdir.
Kesin olma, işlemin idari prosedürün en son aşamasını geçirmiş ve yetkili en yüksek makamca yapılmış olması anlamına gelmektedir. Bu bakımdan, işlemin hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için bir başka makamın onayına ihtiyaç bulunması halinde, kesin olmayan idari işlemden söz edilmektedir. Ayrıca dava konusu işlemin yürütülmesinin zorunlu olması gerekmektedir. Yürütülmesi zorunlu işlemler, idare edilenlerin hukukunda değişiklik yapan onların hak veya menfaatlerini etkileyen işlemlerdir. Bu itibarla, idare edilenlere herhangi bir konuda bilgi veren veya açıklama yapan işlemlerle, bir idari işlemin hazırlık çalışması niteliğindeki inceleme ve araştırmalar sonunda hazırlanan raporlar, görüş bildiren yazı ve işlemler, yürütülmesi zorunlu olmadıklarından, dava konusu edilemezler.
Hukukumuzda, tüm idari eylem ve işlemleri kapsayan genel nitelikte bir idari usul kanunu yoktur; ancak, tipik birer idari işlem niteliğinde olan vergilendirme işlemlerinde vergi idaresinin uyması gereken usul kurallarını içeren özel bir idari usul yasası olarak “213 sayılı Vergi Usul Kanunu” bulunur. Böylece, ülkemizde,
idare hukukuna özgü, genel bir usul kodu bulunmamasına karşın, vergi hukuku tümüyle kodlaştırılmış bir hukuk dalı olarak karşımıza çıkmaktadır.
Özetle, vergi davasının konusu ve kapsamı, vergi yargısının görev alanına giren vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlerin tahsil aşamasındaki uyuşmazlıklar ile sınırlandırılmıştır. Bu bakımdan, “vergi davası” ifadesi, ikmalen, re’sen , idarece tarh edilen ya da bir başka şekilde ek tahakkuk konusu yapılan vergilerle bunlara ait ceza, faiz ve zamlara karşı açılan davaları gösterir.64
2.2.2.1.1.Dava Konusuna İlişkin Özel Durumlar
213 sayılı Vergi usul Kanunu’nun 378. maddesi uyarınca sadece dava konusu olarak verginin tarh edilmesi, cezanın kesilmesi, tadilat ve takdir komisyonları kararlarının tebliğ edilmiş olması; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin yapılmış ve ödemeyi yapan tarafından verginin kesilmiş olması hususları belirtilmiş olmakla birlikte yine aynı Kanunun farklı maddelerinde de dava konusuna ilişkin olarak bir takım belirlemelerin yapıldığı izlenmektedir. Bu özellikli durumlar ise aşağıda açıklanacaktır.
2.2.2.1.1.1.Takdir Komisyonu Kararlarına Karşı Açılan
Davalar
Türk vergi uygulamasında, vergi idaresinin re’sen yapacağı tarhiyatın dayanağını oluşturan takdir komisyonu kararlarına karşı vergi davası yoluna, ancak, bu kararın vergi idaresince re’sen vergi tarhı biçiminde bir idari işlem durumuna getirilmesi ile gidilebilir. Kimi durumlarda ise, takdir komisyonu kararına karşı doğrudan vergi davası açılması olanaklıdır. Bu durumlar, şu şekilde sayılabilir;
64
Serkan Ağar. Vergi Davalarının Hukuki Niteliği, "www.idare.gen.tr/agar-vergidavalari.html, 19 Ekim 2006
213 sayılı Kanunun Mükerrer 49. maddesi gereğince arsa ve araziye ait asgari ölçüde birim değer ve bina metrekare normal inşaat maliyet bedelleri takdirlerine karşı belli kuruluşlar ve vergi daireleri tarafından açılan davalar,
213 sayılı kanun m. 267’de öngörülen emsal bedeli takdirlerine karşı vergi daireleri ile yükümlüler tarafından açılan davalar.
Sayılan durumlarda, vergi mahkemesi, istem konusunun en üst sınırı ile bağlı olmak kaydıyla yeni bir değer belirler; bir başka deyişle, bu hallerde “tadilen tasdik kararı” verilir. Bu nedenle, takdir komisyonu kararlarına karşı açılan vergi davaları, kural olarak, ikmal’en tarh işlemine karşı açılan davalardan bir farklılık göstermez. Tipik birer idari işlem olduklarından takdir komisyonu kararlarına karşı açılacak davalarda kararın yetki, şekil, sebep, konu ve maksat öğelerinden biri ya da birkaçına aykırı olduğu iddiasında bulunulur.65
Ancak yukarıda sayılan haller haricinde mükellefler tarafından matrahın belirlendiği takdir komisyonu kararlarına karşı doğrudan dava açıldığında ise gerek yerel mahkemeler gerekse de Danıştay tarafından, ortada henüz vergi davasına konu olabilecek bir vergi veya cezanın bulunmadığı, vergi matrahını belirleyen takdir komisyonu kararlarının esasen hazırlayıcı işlem mahiyetinde olduğu, vergi tarhı veya ceza tayini öncesi ön bir işlem niteliğinde olduğu, bu açıdan vergilendirme veya ceza kesme işleminin henüz tekemmül etmediğinden bahisle davanın kesin ve yürütülebilir işlem yokluğundan dolayı reddi yönünde kararlar verildiği görülmektedir.