Dünya’da Kadına Yönelik Ekonomik Şiddetin Kısa Tarihi

Como um dos três Poderes da República e responsável pela guarda dos direitos consagrados na Constituição Federal, o Judiciário é, necessariamente, um ator político na medida em que participa do jogo político e influi, de forma direta ou indireta, na tomada das decisões políticas relevantes para o país.

O Judiciário é um dos locais utilizados pelos grupos de interesse para contestar as políticas públicas (venue-seeking), ao lado das agências reguladoras e das burocracias específicas. Segundo Matthew Taylor, “o conceito de ‘venue seeking’ sugere que os atores políticos procuram as instâncias institucionais que mais lhe convêm”, a depender da matéria em discussão e do equilíbrio de forças existentes naquele momento específico. Em seu estudo, o Autor demonstra o quanto o Judiciário tem sido instado a participar das discussões importantes para o País, verbis:

Em termos comparados, a atuação do Judiciário brasileiro é significativa. Nos 15 anos entre 1988 e 2002, o STF – somente através do instrumento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – Adin – concedeu decisões liminares ou de mérito invalidando parcialmente mais de 200 leis federais. Em comparação, entre 1994 e 2002, a Suprema Corte mexicana julgou a constitucionalidade de um pouco mais de 600 leis naquele país usando dois instrumentos parecidos com a Adin,

para verificar o respeito das leis e dos atos normativos à Constituição, pode-se dizer que existe um terceiro poder político de Estado, ao lado do Executivo e do Legislativo. Nos países em que essa função inexiste, o Judiciário assemelha-se a um órgão público ordinário, responsável pela importante tarefa de prestar justiça nos conflitos particulares, mas incapaz de desempenhar papel político no processo decisório normativo. É nesse sentido que Estados Unidos e França constituem exemplos paradigmáticos de delegação e de não delegação, respectivamente, desse papel político à magistratura” (Judiciário: entre a Justiça e a Política. In AVELAR, Lúcia; CINTRA, Antônio Octávio. Sistema Político Brasileiro: uma introdução. 2. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung; São Paulo: Editora Unesp, 2007. p. 84).

151 _{SADEK, Maria Tereza Aina. Poder Judiciário e Democracia: Uma visita a “O Poder Judiciário no Regime}

Democrático”. BUCCI, Maria Paula Dallari. Controle Judicial de Políticas Públicas: Possibilidades e Limites. In BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita; BERCOVICI, Gilberto; MELO, Claudineu de.

Direitos Humanos, Democracia e República – Homenagem a Fábio Konder Comparato. São Paulo:

mas invalidou somente 21 leis federais; em toda sua história, a Suprema Corte americana invalidou em torno de 135 leis federais apenas. Mesmo no governo de Fernando Henrique Cardoso – um presidente apoiado (pelo menos inicialmente) por uma ampla coalizão reformista −, o Judiciário federal como um todo foi convocado por atores externos para julgar todas as principais políticas públicas adotadas pelo Executivo e seus aliados no Congresso. O governo Fernando Henrique barganhou duramente para produzir maiorias legislativas que o permitissem superar as rígidas regras para a aprovação de emendas constitucionais ou leis complementares no Senado e na Câmara. Mas ao final desse imenso esforço político, a contestação judicial da reforma foi um acontecimento crônico, usado recorrentemente por grupos deixados de fora das negociações entre membros do parliamentary agenda cartel. As mais significativas e reais ameaças às reformas surgiram no Judiciário e não no Legislativo: das 1ªs principais iniciativas políticas aprovadas durante o governo Fernando Henrique, todas foram contestadas de alguma forma pelo Judiciário, e sete das 10 foram alteradas ou atrasadas de alguma maneira no STF. Em outras palavras, nem toda proposta do governo foi contestada judicialmente, mas as mais importantes e contenciosas certamente o foram, e com algum sucesso.152_/153

A abordagem do Poder Judiciário como ator político é feita com a devida profundidade pela Ciência Política, mas não pode ser desconsiderada pelos operadores do Direito na análise do controle judicial das políticas públicas.

Em relação ao momento, é certo dizer que o Judiciário interfere tanto na fase de elaboração quanto na fase de implementação de políticas públicas. Ao sinalizar suas opiniões no curso do processo legislativo, de maneira informal (por meio de entrevistas, reuniões com o Chefe do Executivo e com parlamentares) ou de maneira formal (quando instado a se pronunciar em ação judicial proposta para obstar o andamento do projeto legislativo), o Judiciário influi significativamente no rumo da política, tornando atraentes algumas opções e eliminando outras. Na fase de implementação das políticas, a atuação do Judiciário é bem mais visível. Dependendo do tipo de instrumento utilizado pelos grupos de interesse, a decisão judicial pode ter efeitos abrangentes e retroativos. Ademais, os juízes detêm o controle do timing, podendo retardar ou acelerar políticas quando proferem a decisão de pronto ou quando demoram a decidir.

152 _{TAYLOR, Matthew. O judiciário e as políticas públicas no Brasil. DADOS – Revista de Ciências}

Sociais, 2007, v. 50, n. 2, p. 234, 236-237.

153 _{Neste sentido, ainda, observam Arantes e Kerche (Judiciário e Democracia no Brasil. Novos Estudos, nº}

54, julho de 1999, p. 39) que “nos últimos dez anos, praticamente todas as intervenções econômicas de maior impacto do governo provocaram ações na Justiça. O hibridismo de nosso sistema, entretanto, acarretou decisões judiciais demoradas e muitas vezes contraditórias. Questões como novos impostos, bloqueio de recursos em contas bancárias, mensalidades escolares, reajustes salariais, privatização das empresas estatais, entre outras tantas, ensejaram longas batalhas judiciais, fundadas em interpretações conflitantes da Constituição. De um lado, isso foi tomado como indicador do grau de liberalização do novo regime; de outro, o modus operandi do controle constitucional implicou custos para a governabilidade, notadamente a insegurança jurídica decorrente da descentralização das decisões judiciais e da falta de vinculação entre elas. Para se ter uma ideia, dos processos relativos a recursos extraordinários e agravos de instrumento entre 1991 e 1996, no STF, nada menos do que 84% foram repetições de casos já julgados pelo tribunal, ou seja, não teriam percorrido toda a estrutura judiciária até o Supremo se suas decisões tivessem efeito vinculante”.

Já no que diz respeito à utilização do Judiciário pelos demais atores políticos, especial atenção deve ser dada às regras institucionais.

A depender das normas vigentes, é possível que minorias (derrotadas na fase de deliberação ou mesmo sem qualquer possibilidade de intervenção nesta fase) possam ingressar com ações judiciais visando discutir políticas públicas já formuladas. Vale dizer, o Judiciário transforma-se em nova arena de discussão, ampliando o espaço democrático. Muitas vezes, o Judiciário é acionado mesmo que o possível resultado da ação já seja conhecido de antemão, servindo apenas para demonstrar o descontentamento do Autor da demanda com a política adotada e protelar a sua implementação, atraindo os holofotes da opinião pública.154

Apresentaremos a seguir uma situação ocorrida não faz muito e que demonstra, com bastante nitidez, o jogo político entre os Poderes.

Trata-se da evolução legislativa dispondo sobre a cobrança de contribuição social incidente sobre os proventos recebidos pelos servidores públicos inativos e pensionistas.

O texto originário da Constituição de 1988 não continha qualquer previsão de incidência desta contribuição social. Foi alterado pela Emenda Constitucional nº 03/1993, sendo introduzido o § 6º ao artigo 40, com o seguinte teor:

Art. 40. (...)

§ 6º As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei.

Neste contexto, foi editada a Medida Provisória nº 1.415, de 29 de abril de 1996, que, dando nova redação ao artigo 231 da Lei nº 8.112/1990, instituiu a contribuição dos servidores inativos, verbis:

Art. 231. O plano de Seguridade Social do servidor será custeado com o produto da arrecadação de contribuições sociais obrigatórias dos servidores ativos e inativos dos três Poderes da União, das autarquias e das fundações públicas. A Medida Provisória nº 1.415 foi atingida pela caducidade, não sendo convertida em lei.

A Emenda Constitucional nº 20/1998, por sua vez, alterou radicalmente a redação do § 6º do artigo 40, nada mais mencionando acerca da cobrança de contribuição previdenciária por parte dos servidores inativos.

Foi publicada, no ano de 1999, a Lei nº 9.873, estabelecendo a contribuição dos inativos no setor público.

Dispunha em seu artigo 1º que:

Art. 1º A contribuição social do servidor público civil, ativo e inativo, e dos pensionistas dos três Poderes da União, para a manutenção do regime de previdência social dos seus servidores, será de onze por cento, incidente sobre a totalidade da remuneração de contribuição, de provento ou da pensão.(...). O dispositivo foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.010-2/DF, Relator Ministro Celso de Mello, ao fundamento de que a exação não poderia ser disciplinada por lei ordinária.

De acordo com Marcus André Melo:

Uma batalha legal desenvolveu-se no Judiciário através de 1050 ações individuais e 16 ações civis públicas. O PT, a OAB e a Confederação Nacional de Servidores Públicos também impetraram ADINS contra a medida. Agindo como um veto player, o Judiciário declarou a medida inconstitucional. A disputa legal paralisou a implementação da lei e causou perdas de receita de curto prazo estimadas de até R$ 267 milhões e produzindo perdas totais calculadas em R$ 7,6 bi em 1999 e 2000.155

Atendendo então às diretrizes estabelecidas pela Corte Suprema, o Poder Executivo elaborou um projeto de emenda constitucional, aprovado de acordo com as regras constitucionais e que culminou com a instituição válida da exação no ordenamento, por força da Emenda Constitucional nº 41/2003.

Instado finalmente a se manifestar sobre a constitucionalidade da contribuição instituída pela Emenda, o Supremo Tribunal Federal não vislumbrou qualquer vício formal a contaminá-la.

Este breve retrospecto nos mostra como as políticas públicas sofrem influência indireta do Poder Judiciário no seu processo de elaboração.

Destaca-se que em momento algum o Poder Judiciário interferiu na esfera de atribuições típicas do Poder Legislativo. Quando acionado, ateve-se inicialmente à análise do instrumento legal utilizado pelo legislador infraconstitucional para disciplinar a matéria. Ao julgar a ADIN 2010-2/DF, considerou a inadequação da lei ordinária para tratar do assunto, sequer adentrando na análise do mérito, dada a inconstitucionalidade formal do

155 _{MELO, Marcus André. Reformas Constitucionais no Brasil – Instituições Políticas e Processo}

ato normativo. Apenas quando considerou adequado o meio utilizado – emenda constitucional – é que passou a se pronunciar sobre o mérito.