Birinci Alt Probleme İlişkin Bulgular

As diferenças observadas entre a mortalidade de beneficiários e a da população total, cuja magnitude não se enquadra nos padrões esperados, poderiam ter como causas básicas uma subenumera- ção no número de saídas do Sistema Previdenciário ou uma superestimação no estoque de beneficiários. Entretanto, cada uma dessas causas está associada a fatos geradores distintos.

Consideremos, inicialmente, as saídas. Os possíveis fatores que levariam à subenumeração das saídas seriam: sub-registro de óbitos; informação tardia do óbito à Previdência Social; ausência de declaração do óbito do beneficiário de forma deliberada pelos parentes; e, má declaração da idade no momento da entrada no Sistema Previdenciário.

O primeiro caso é típico nas estatísticas vitais do Brasil. Entretanto, no Sistema Previdenciário sua incidência não deve ser tão elevada, uma vez que, em grande parte dos casos, a morte do beneficiá- rio gera uma pensão para dependentes. Apenas em lugares com elevado grau de desinformação ocorre- ria o sub-registro.

O segundo caso também não parece ser o mais freqüente. Conforme citamos no Capítulo 4, as saídas de 1995 foram tabuladas em janeiro de 1996. Leituras posteriores do cadastro apresentaram um

aumento no número de saídas de 1,4% para homens urbanos, 3,8% para mulheres urbanas e de 5,4% para beneficiários rurais. Estas diferenças, entretanto, não significam mais do que 2% no diferencial em relação a mortalidade da população total.

O terceiro caso se caracteriza como fraude ao Sistema Previdenciário. Até 1992, quando não existia nenhum tipo de controle rigoroso dos óbitos de beneficiários, diversos eram os casos de parentes que recebiam em nome de pessoas mortas. No final de 1992 foi implantado um sistema para controle desses óbitos. Além disso, foi realizado um recadastramento de todos os beneficiários, eliminando uma série de benefícios “fantasmas”. Apesar de todas essas medidas, a ocorrência de fraudes dessa natureza parece não ter sido eliminada por completo. Recentemente (agosto de 1997) foi realizado pela DATAPREV um teste piloto com uma nova versão do sistema de controle de óbitos, que considera 16 critérios para cessação do benefício, contra 5 anteriormente existentes. O teste piloto representou um aumento de 3.500 cancelamentos por mês, o que gerou uma economia de R$ 770 mil. Isto mostra que os controles devem ser muito rigorosos, a fim de identificar o maior número de possíveis casos de fraude.

O quarto e último caso, também caracterizado como fraude, refere-se aos segurados que, por terem seus registros e documentação emitidos tardiamente, falsificam a data de nascimento. Desta forma, o número de saídas em cada grupo etário é menor do que o esperado, uma vez que o estoque de pessoas sujeitas ao risco de morrer está, na verdade, deslocado em alguns anos e, portanto, sujeito a níveis mais baixos de mortalidade. Este caso, provavelmente, é mais típico na clientela rural. O grande problema é que sua mensuração é muito difícil de ser feita.

Diversos são os casos de fraude, principalmente na clientela rural. Em agosto de 1997 a Previ- dência Social descobriu fraudes em aposentadorias por invalidez, que eram concedidas com base em atestados médicos falsos, fornecidos em troca de votos. Cerca de 80% das aposentadorias de um único município eram falsas. Da mesma forma, não é raro, em anos de eleição, candidatos fornecerem certi- dões de nascimento e carteiras de identidade em troca do sucesso garantido nas urnas.

Por outro lado, considerando o estoque de beneficiários, a superestimação é, na verdade, um reflexo dos problemas descritos acima. Ou seja, como as saídas não são integralmente declaradas, o saldo de pessoas que permanecem recebendo benefícios da Previdência Social se mantém em níveis acima do esperado. Como o estoque é medido em 31 de dezembro de cada ano, aquelas pessoas efeti- vamente geram despesa para o Sistema Previdenciário. Portanto, o problema do diferencial de mortali- dade não está na superestimação do estoque, mas sim na declaração de morte dos beneficiários.

Podemos supor que o nível de mortalidade dos benefíciários inválidos, até o grupo etário de 65 a 69 anos está compatível com o esperado, uma vez que se assemelha aos padrões descritos em outros estudos, assim como ao padrão observado para os EUA em 1995. As faixas etárias associadas aos benefícios por velhice e tempo de serviço, por outro lado, estão quase todas com problemas.

As conseqüências para a Previdência Social de toda essa situação são claras: concessão de benefícios a quem não faz jus e gastos excessivos com pagamento de benefícios. Uma rápida estimativa desses gastos pode ser feita considerando como parâmetros o valor médio dos benefícios em cada grupo de espécies e a diferença entre as mortes observadas e estimadas com base na mortalidade da população

total. O Quadro 7.14 apresenta uma estimativa do gasto com pagamento de benefícios indevidos por clientela e grupos de espécies.

Quadro 7.14

Brasil: Estimativa do gasto com pagamento de benefícios indevidos (R$) - 1995

Idades Tempo de

Urbanas Rurais Urbanas Rurais Serviço Urbanas Rurais

50 a 54 703.957,36 55 a 59 205.988,36 1.945.490,68 60 a 64 316.446,90 518.715,58 2.921.751,12 65 a 69 1.572.080,29 810.655,21 3.599.931,08 70 a 74 403.227,31 2.120.013,15 1.140.902,30 3.687.574,24 98.784,00 75 a 79 677.465,05 94.080,81 2.015.196,81 2.044.729,17 3.349.655,96 487.424,00 383.743,71 80 a 84 323.653,73 56.798,25 853.330,46 2.134.876,85 1.408.383,40 1.023.120,00 653.490,73 85 a 89 163.004,17 19.134,16 316.908,70 2.020.840,07 791.600,52 906.416,00 736.527,86 90 e + 111.166,18 15.779,78 131.947,23 2.817.960,95 362.758,32 854.336,00 1.533.765,88 Total 1.678.516,44 185.793,01 7.325.923,54 11.694.668,50 18.771.102,68 3.370.080,00 3.307.528,17 Valor médio (R$) 155,07 112,81 186,14 113,12 468,68 112,00 112,00 % no pagto. (1) 0,78 0,33 3,42 2,95 1,99 3,79 5,02 Aposentadorias Rendas Mensais Vitalícias Invalidez Idade

FONTE: Quadros 7.1, 7.2 e 7.3, Tabelas 3.12, 3.16 e 3.19 (Anexo 3) e Anuário Estatístico da Previdência Social de 1995.

(1)

- Percentual calculado em relação ao total de pagamentos efetuados no grupo de espécie.

Podemos observar que, considerando apenas o diferencial de mortalidade entre beneficiários de aposentadorias e de rendas mensais vitalícias e a população total, a Previdência Social gasta R$ 46,3 milhões mensais no pagamento de benefícios. Se assumirmos como verdadeira a hipótese de que a mortalidade associada a benefícios por velhice e tempo de serviço é semelhante à mortalidade da população total, podemos dizer que 3,42% do montante pago a aposentados por idade urbanos e 2,95% dos rurais foi feito a pessoas que não mais deveriam constar do cadastro. Da mesma forma, 3,79% dos gastos com rendas mensais vitalícias urbanas e 5,02% com rurais não precisariam ter sido efetuados caso a mortalidade dos beneficiários fosse a mesma da população total.

Embora esses percentuais possam parecer pequenos, é importante lembrarmos que não analisa- mos aqui a totalidade dos benefícios. Ficaram de fora, por exemplo, as pensões por morte, que respon- dem por 29% dos benefícios urbanos e 23% dos rurais. Além disso, outros tipos de fraudes e distorções, não abordados nesta dissertação, somam-se aos problemas aqui identificados. Finalmente, como a Previdência Social passa por momentos de crise, qualquer gasto indevido, por menor que possa parecer, serviria para amenizar desequilíbrios financeiros do sistema.

CONCLUSÕES

Nesta dissertação procuramos retratar as entradas e saídas no Sistema Previdenciário Brasileiro, representadas pelas probabilidades associadas a esses eventos. Para isto, utilizamos informações extraídas dos cadastros da DATAPREV, além de dados obtidos de pesquisas populacionais realizadas pelo IBGE.

Apresentamos as características de cada benefício oferecido pela Previdência Social e apontamos as restrições de uso das informações coletadas. Assim sendo, limitamos nossa análise às aposentadorias, rendas mensais vitalícias e auxílios-doença. Os dados da clientela urbana foram detalhados por sexo, enquanto que os da rural foram computados para o total, em função da ausência da informação desagre- gada até 1992.

Para calcular as probabilidades, utilizamos como instrumento tábuas de mortalidade. As entradas foram representadas por tábuas de mortalidade de múltiplos decrementos, onde cada decremento observado na população exposta ao risco de ingressar no Sistema Previdenciário era um tipo de benefí- cio oferecido pela Previdência Social (auxílio-doença e aposentadorias por idade, invalidez e tempo de serviço). Constatamos que: os segurados que se aposentam por velhice o fazem tão logo tenham alcan- çado a idade mínima necessária; a estrutura das curvas de aposentadorias por invalidez e auxílios- doença é muito semelhante, sendo a diferença de nível observada decorrente da gravidade da enfermi- dade e da capacidade de recuperação do segurado; as probabilidades de concessão de aposentadorias por tempo de serviço masculinas são muito superiores às femininas.

A comparação entre as probabilidades de entrada de 1990 e 1995 revela uma redução nas taxas de risco de entrada em aposentadorias por invalidez e auxílios-doença. Por outro lado, as aposentadorias por tempo de serviço apresentam taxas significativamente maiores em 1995, em decorrência da preocu- pação, por parte do segurado, em perder direitos adquiridos, em função de expectativas de mudanças na legislação a serem implementadas a partir da reforma na Previdência Social. Já as aposentadorias por idade registram mudanças estruturais nas taxas de risco de entrada, decorrentes da Lei n° 8.213/91, que levaram a uma alteração do ponto modal da curva de entrada da clientela rural. Isto mostra que a regra de concessão dos benefícios é um fator determinante da estrutura das curvas de risco de entrada no Sistema Previdenciário.

A aposentadoria por tempo de serviço, por ser um benefício muito discutido e que, freqüente- mente, recebe o título de elitista, mereceu atenção especial. Fizemos um paralelo das regras de conces- são desse benefício com o que se observa no mundo e destacamos as principais características a ele associadas. Utilizando o conceito de riscos competitivos, simulamos a eliminação da aposentadoria por tempo de serviço. Os resultados mostraram que a redução proporcional nas probabilidades de saída alcançariam, em 1995, 50,2% para homens com idades entre 50 e 54 anos, representando um ganho, para o sistema, de 40% no número de anos de permanência do segurado fora do Sistema Previdenciário, ou seja, 3,6 anos. O impacto no perfil de saída de mulheres foi muito pequeno, em função da pouca participação feminina nesse tipo de benefício. Concluímos que apenas a extinção da aposentadoria por tempo de serviço, ainda que contribua para a diminuição do desequilíbrio financeiro do sistema, não

será capaz de solucioná-lo totalmente. Outras medidas são igualmente necessárias. O ideal é que sejam combinados tempo de contribuição e idade mínima como requisitos para concessão do benefício, tal como sugere a proposta de reforma previdenciária.

As probabilidades de entrada obtidas foram comparadas com alguns estudos realizados. Embora essa comparação tenha sido parcialmente comprometida pela ausência de valores publicados nos trabalhos utilizados como referência, observamos diferenças significativas decorrentes da mudança de legislação, além de outras originadas pela forma de tratamento e qualidade das informações utilizadas.

As probabilidades de saída foram calculadas através de tábuas de mortalidade simples, construí- das para rendas mensais vitalícias, aposentadorias por idade, por tempo de serviço e por invalidez. Os benefícios urbanos foram detalhados por sexo e os rurais calculados para o total. A sobremortalidade masculina foi uma constante em ambas as clientelas, acompanhando o comportamento verificado para a população total.

As aposentadorias por invalidez registram os maiores níveis de probabilidades de morte, dentre os benefícios analisados, tal como verificado em outros sistemas previdenciários. Nas idades iniciais há um excessivo número de saídas, provavelmente associado a benefícios de curta duração e decorrente da gravidade da invalidez. Ou seja, pessoas que recebem benefícios por invalidez estão sujeitas a níveis de mortalidade muito mais elevados do que os observados na população total.

As probabilidades de saída de beneficiários de aposentadorias por tempo de serviço e por idade apresentam estrutura semelhante, à exceção das idades mais avançadas, onde a freqüência de beneficiá- rios da primeira espécie é residual, como seria de se esperar.

A comparação por clientela revelou que as esperanças de vida observadas para aposentadorias rurais por idade e invalidez eram muito próximas das obtidas para mulheres, seguindo o padrão obser- vado para a populaçào total. No caso das rendas mensais vitalícias, por outro lado, o que se observou foram esperanças de vida rurais superiores as femininas urbanas em todos os grupos etários. Este fato ressaltou a existência de problemas que mereciam atenção especial. Inicialmente, comparamos os níveis de mortalidade dos beneficiários com os observados na população total. Nas idades onde a predominân- cia era de benefícios por invalidez, os níveis de mortalidade, tal como esperado, eram muito mais elevados do que os da população total.

Por outro lado, nas idades onde o predomínio era de benefícios por velhice ou tempo de serviço, o que se observou foram níveis de mortalidade extremamente inferiores aos da população total. Em alguns casos, a mortalidade dos beneficiários não representava nem 30% da mortalidade da população total. Isto sugeriria que os beneficiários seriam uma parcela privilegiada da população, sujeita a meno- res níveis de mortalidade. Ressaltamos, entretanto, que este não parece ser o caso, uma vez que 80% recebem até 2 salários mínimos, sendo que, no caso da clientela rural, trata-se de pessoas que exerciam atividades basicamente agrícolas, sem vínculo formal de emprego, recebendo, atualmente, um benefício no valor de um salário mínimo.

A primeira tentativa de explicar esse fenômeno foi mensurar a participação percentual dos beneficiários na população total. Na clientela urbana, a participação de mulheres recebendo os benefí-

cios aqui analisados era pequena (o maior percentual foi observado aos 70 anos e mais, com 36%), enquanto os homens, a partir dos 65 anos, representam quase 60% da população total idosa. Na clientela rural, curiosamente, a partir dos 65 anos há mais beneficiários do que população total. Este comporta- mento, incoerente a princípio, é causado, em parte, por diferenças na forma de conceituação de urbano e rural para a Previdência Social e para pesquisas populacionais.

Concluímos que as causas dessas diferenças poderiam ser uma subenumeração no número de saídas do Sistema Previdenciário ou uma superestimação no estoque de beneficiários. No primeiro caso, a despeito dos sistemas de controle que vêm sendo implementados nos últimos anos, ainda parece ser significativa a parcela de beneficiários que morrem e permanecem gerando pagamentos, devido a ausência da comunicação do óbito por desinformação ou, em alguns casos, decorrente de fraude. O fato é que, mensalmente, o volume de cessações de benefícios deveria assumir patamares mais elevados do que os verificados atualmente.

Parece-nos claro, portanto, que a superestimação do cadastro ocorre em função das saídas reduzidas, ou seja, pessoas permanecem no cadastro, gerando pagamentos de benefícios, ainda que não estejam mais vivas. Sabemos que os casos de fraudes na Previdência Social, infelizmente, não são poucos. Diversos são os tipos e a magnitude das fraudes, por vezes apuradas e combatidas.

Uma rápida estimativa, considerando o problema verificado nas cessações das espécies aqui analisadas, e supondo que a mortalidade associada a benefícios por tempo de serviço e velhice é análoga à mortalidade da população total, nos mostra que a Previdência Social gasta, pelo menos, R$ 46,3 milhões mensais no pagamento dos benefícios analisados neste trabalho, indevidamente.

Os resultados aqui apresentados, enfim, ratificam a importância da obtenção das probabilidades de entrada e saída no Sistema Previdenciário. Um cadastro completo de eventos do segura- do/beneficiário teria permitido que estes cálculos fossem realizados com periodicidade regular, apon- tando as distorções ocorridas. Como destacamos no início dessa dissertação, a preocupação em gerar tal cadastro não existiu. Embora vigente há 74 anos, nunca havia surgido, por exemplo, uma discussão acerca de diferenciais entre a mortalidade da população total e a de beneficiários, dada a ausência total de estudos nesse sentido. O que se verificava, quando era necessário uma estimativa das cessações, era supor que os níveis de mortalidade eram iguais, sem a preocupação de, efetivamente, investigar essa hipótese. Da mesma forma, mudanças impostas na estrutura do Sistema Previdenciário poderiam ter sido melhor fundamentadas com o conhecimento do perfil de entrada em cada tipo de benefício.

Os resultados mostram, ainda, que muito resta a ser explicado. Os perfis observados, os proble- mas levantados e as prováveis causas dos mesmos, aqui sugeridas, merecem atenção especial. Diferen- tes níveis de detalhamento e novas metodologias de análise deveriam ser implementadas para a elabora- ção de outros estudos do comportamento do Sistema Previdenciário, tal como sugerimos a seguir. Acreditamos que este tipo de análise da Previdência Social é um dos caminhos concretos para a busca de alternativas de medidas de controle a serem implementadas, assim como para a correta tomada de decisões quanto a futuras alterações estruturais do sistema.

SUGESTÕES

Reunimos algumas sugestões de estudos, que teriam como objetivo aprofundar e ampliar as análises aqui elaboradas, buscando tornar mais transparentes os processos que ocorrem no Sistema Previdenciário. Além disso, esses estudos seriam importantes para detectar possíveis distorções de comportamento, geradas ou não por fraudes, apontando para melhores medidas de controle a serem implementadas.

Inicialmente, as probabilidades de entrada e saída do Sistema Previdenciário poderiam ser recalculadas tomando por base um modelo hazard, onde os detalhamentos sexo, idade, tipo de benefício, unidade da federação, clientela e duração do benefício, dentre outros, seriam covariáveis do modelo. Desta forma, seria possível determinar o risco associado a entrada ou saída do sistema, dada cada combinação de variáveis.

As probabilidades obtidas no modelo acima poderiam ser utilizadas como ponto de partida para a construção de tábuas de multiestado (também chamadas tábuas de incremento-decremento ou modelos IDLT - Increment-Decrement Life Tabels), que partem do princípio de que deve haver no sistema dois ou mais estados transientes. Desta forma, todas as transições apresentadas na Figura 2.1 (marco conceitual) poderiam ser calculadas.

O cálculo desses modelos permitiria a elaboração de previsões detalhadas e completas do com- portamento futuro do Sistema Previdenciário, considerando diferentes hipóteses econômicas e demo- gráficas, servindo como subsídio a implantação de reformas.

Outro aspecto que merece investigação é a caracterização dos dependentes: quem são, qual o grau de parentesco com o instituidor do benefício e qual é a sua idade média. Uma comparação destes dados com as informações censitárias sobre nupcialidade, mortalidade e fecundidade, permitiria a elaboração de um modelo de previsão de futuros benefícios a serem pagos a viúvas e órfãos.

As entradas no Sistema Previdenciário poderiam ser analisadas considerando o sexo do segurado rural, ainda que as saídas não possam ser discriminadas segundo esse detalhamento. Os resultados poderiam ser comparados com o padrão de atividade verificado entre trabalhadores rurais.

Poderiam ser geradas tabulações com base no Censo Demográfico de 1991 que fornecessem informações sobre o número de aposentados e pensionistas por situação do domicílio. Esse dado, comparado com a informação de benefícios por clientela, seria mais um indicativo sobre as distorções verificadas atualmente. O ideal, entretanto, é que fosse realizada uma pesquisa que permitisse a correta mensuração dos beneficiários por situação do domicílio e por clientela, de tal forma que se identificassem as causas das diferenças observadas nesta dissertação.

A pesquisa aqui sugerida poderia ser viabilizada por um suplemento especial da PNAD, tal como foi realizado em 1983. Embora a PNAD não seja representativa por municípios, os resultados de tal pesquisa seriam fundamentais para o cruzamento de informações com o Cadastro de Benefícios, de forma tão complexa quanto se pudesse produzir, resultando, desse cruzamento, orientações quanto às medidas a serem tomadas para minimizar as fraudes.

Como o Cadastro de Benefícios foi reformulado em 1994, passando a armazenar grande parte dos eventos ocorridos com o beneficiário, poderia ser analisada a possibilidade de se efetuar estudos longitudinais com base nas informações disponíveis.

Outra questão importante que deveria ser analisada com cautela é o volume de benefícios conce- didos por invalidez. É fato que a quantidade de fraudes associadas a essas espécies é elevada. O problema reside na sua correta mensuração. Poderia ser analisada a evolução das probabilidades de entrada ao longo dos anos, com especial atenção para aqueles próximos de eleições. O nível e a estrutura dessas probabi- lidades deveria ser comparado com o observado em outros países, de tal forma que se pudesse estimar o grau de sobrenumeração desses benefícios.

A perfeita determinação das características demográficas de segurados e beneficiários, além do