II. BAŞKA BİR DİLDE TİYATRO PRATİĞİ
III.I. BİR OYUNCU OLARAK YABANCI DİLDE DENEYİMİM
Um dos traços que caracterizou o retorno às formas liberais nos últi- mos 17 anos é a singular assimetria entre o desenvolvimento político-econô- mico alcançado pelo Estado e pela sociedade e a precária institucionalização da supremacia civil em relação às Forças Armadas. Até hoje, na Bolívia, está pendente aquilo que se pode denominar provisoriamente o dilema da segu- rança e da defesa, isto é, a falta de definição estatal quanto a uma estratégia que oriente e afirme o desempenho profissional das Forças Armadas, em cor- respondência com as profundas mutações na segurança internacional.
A falta de diretrizes institucionais e a primazia de uma liderança civil difusa colocaram as Forças Armadas na difícil posição de sujeitar-se a pa- drões que bem podem corresponder aos traços do modelo de autonomiza- ción desprofesionalizada proposto por Varas (1988). Neste sentido, a forma de integração militar à democracia está reproduzindo padrões de continuidade histórica preocupante. Por outro lado, não se conseguiu superar na democra- cia seu baixo grau de profissionalização. Pelo contrário, esta tornou-se ainda mais fraca, devido às características da política militar.
O impacto das reformas estruturais que modificaram a matriz estatal da Revolução Nacional, da qual as Forças Armadas foram importante tribu- tário, significou uma mudança radical em seu posicionamento histórico em relação ao Estado e à sociedade. O neoliberalismo exigiu delas um profun- do redimensionamento institucional, não só em seus recursos econômicos, mas também em sua ideologia tradicional.
Um breve esboço geral das ações empreendidas por todos os governos democráticos até esta data revela uma espécie de inércia e adaptação passiva das Forças Armadas. Ao que parece, o maior interesse político da autoridade civil foi garantir a obediência e, com isso, a governabilidade, sem considerar que tal obediência deve atender à profissionalização institucional. Provavel- mente, o indicador mais objetivo dessa conduta política seja o de haver conse- guido transformar o setor da defesa em um fator de ajuste político interpar- tidário.
Ao longo de todo esse período democrático, a política militar dos distin- tos poderes executivos com referência ao Ministério da Defesa tem sido, sem exceção, não apenas confusa, como também, e fundamentalmente, errática. Não se conseguiu, por exemplo, resolver a dualidade funcional e o bloqueio mútuo dos titulares da Defesa e do Alto Comando. Essa pesada estrutura bu- rocrática que define a trama normativa de civis e militares constitui um dos maiores obstáculos a uma adequada reforma institucional. Ambas as instân- cias funcionam de maneira paralela, mas autônomas, ao mesmo tempo blo- queando e duplicando funções e recursos institucionais.
O cálculo pragmático na nomeação dos titulares dos ministérios feriu a auto-estima profissional das Forças Armadas pelo fraco desempenho adminis- trativo. Considerando que os titulares obedecem a determinações partidárias, e levando-se em conta a crônica instabilidade funcional, a administração mi- nisterial se transformou, em geral, em um atraente reduto clientelista para partidários militantes, gerando com isso uma burocratização extremada e um vezo clientelista na estrutura da Defesa.
Em 15 anos de liderança civil não se conseguiu formular uma política de defesa nacional. Essa é a maior deficiência no estabelecimento de relações civis-militares consistentes e, de forma substantiva, na estruturação da Defesa para enfrentar os desafios externos do país. A administração ministerial con- centrou-se mais na rotina burocrática e na gerência dos escassos recursos eco- nômicos de que dispõe. Sua pesada organização burocrática não se alterou sig- nificativamente nos últimos 50 anos, e não há sinais visíveis de mudanças no futuro imediato. Nem reforma administrativa no Ministério da Defesa, nem maior eficácia estratégica das Forças Armadas: este é o resultado de um sério divórcio civil-militar que, além de ser uma constante na democracia, é uma herança ainda não superada desde a ditadura.
Em matéria de defesa, a liderança civil tem sido precária e incapaz de canalizar e satisfazer as demandas profissionais das Forças Armadas. Ao con- trário, num contexto democrático liberal, que deveria se caracterizar por um mínimo de racionalidade e eficiência, o desempenho ministerial reproduziu padrões populistas apegados ao clientelismo partidário. A designação de 12 ministros da Defesa em menos de 15 anos de democracia mostra inequivoca- mente a orientação da política militar na democracia (ver quadro).
A marginalização político-estratégica da Defesa somou-se a uma agen- da institucional irrelevante. Os temas mais importantes tratados reiterada- mente pelo ministério foram três: promoções, a questão do orçamento da de- fesa e as designações do Alto Comando. O modo de tratar e resolver cada um desses itens expressa a dimensão das preocupações governamentais, assim como um complexo jogo de dissonâncias entre a formalidade normativa e o exercício real das autoridades civis.
No caso das promoções, a tradicional subordinação do Poder Legisla- tivo ao Executivo permitiu que este último conseguisse se sobrepor aos pro- cedimentos na elaboração das listas finais de aspirantes ao generalato. Essa tarefa desperta o interesse dos partidos políticos no governo, e dos próprios oficiais, que buscam angariar e consolidar simpatias e interesses comuns e favoráveis ao controle interno, reiterando o processo de politização. Apesar de o próprio Alto Comando e o governo reconhecerem repetidas vezes a in- fluência de “fatores externos” no momento de definir as promoções ao gene- ralato, até hoje nada de concreto foi feito para superar essa anomalia.19
Uma prova clara é que nenhuma comissão parlamentar conseguiu ve- tar a promoção de oficiais, apesar de denúncias de irregularidades. Pelo contrário, algumas listas elaboradas aparentemente em concordância com as normas e regras de mérito profissional foram alteradas por decisão do Executivo, e aprovadas por um submisso Poder Legislativo.20 Este fato não
19 A esse respeito, o comandante das Forças Armadas destacou que a “ascensão à alta hierar- quia militar é político-institucional, porque, ainda que haja uma avaliação de currículo, a deci- são acaba sendo do mais alto nível político, com o correspondente aval do Poder Legislativo” La Razón, 5-1-1997.
20 Houve muitos casos em que oficiais não incluídos nas listas de promoção aprovadas pelo coman- do-em-chefe das Forças Armadas e pelos tribunais militares de cada força foram promovidos por decisão presidencial em cumplicidade com representantes das comissões de defesa do Legislativo.
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V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU LMinistros de Defesa: profissão, partido de origem e tempo no cargo
(1982-97) Nº Nome Profissão Coalizão no governo Partido de origem Tempo de origem Presidente da República 11. 12. 13. José Cruz M. Manuel Cárdenas* Elias Gutierrez* Advogado Militar Militar UDP UDP UDP Indep. MNRI Indep. 10-10-1982 a 25-8-1983 25-8-1983 a 10-5-1985 25-5-1985 a 6-8-1985 Hernán Siles Z. 1982-85 14. 15. Luis F. Valle Alfonso Revolto Advogado Adm. emp. MNR-ADN MNR-ADN ADN MNR 6-8-1985 a 4-4-1987 8-4-1987 a 6-8-1989 Victor Paz. E. 1985-89 16. 17. Hector Ormachea Alberto Saenz K.* Advogado Militar ADN-MIR ADN-MIR ADN ADN 6-8-1989 a 9-8-1991 9-8-1991 a 6-8-1995 Jaime Paz Z. 1989-93 18. 19. 10. 11. Antonio Céspedes Raúl Tovar P. Jorge Otasevic Alfonso Kreidler Advogado Adm. emp. Médico Adm. emp. MNR-UCS-MBL MNR-UCS-MBL MNR-UCS-MBL MNR-UCS-MBL UCS UCS MNR Indep. 6-8-1993 a 25-3-1994 26-3-1994 a 30-8-1995 31-8-1995 a 31-9-1996 1-12-1996 a 6-8-1997 Gonzalo Sánchez 1993-97
12. Fernando Kieffer Adm. emp. ADN-MIR-UCS Condepa-NFR
ADN 6-8-1997 / Hugo Banzér S. 1997-2002
Siglas Partidárias
UDP: Unión Democrática y Popular MNR: Movimiento Nacionalista Revolucionario MIR: Movimiento de Izquierda Revolucionaria Condepa: Conciencia de Patria
Indep.: Independiente
MNRI: Mov. Nac. Revolucionario de Izquierda ADN: Acción Democrática Nacionalista UCS: Unidad Cívica Solidariedad MBL: Movimiento Bolivia Libre * Militar na reserva
só torna mais informal a relação entre civis e militares, como contribui para criar uma atmosfera de intermediação partidária entre oficiais de alta pa- tente e partidos políticos.21 A falta de um sistema adequado de depuração, não apenas militar, mas também parlamentar, permitiu a infiltração e a pro- moção de alguns oficiais envolvidos com a repressão e a ditadura a cargos do primeiro escalão das Forças Armadas.22
A questão do orçamento da defesa nacional é outro dos temas pouco institucionalizados da agenda. Na Bolívia, como em outros países da Améri- ca Latina, a rotina orçamentária reitera e define a orientação do gasto mili- tar com base no resultado das contas nacionais dos anos precedentes.23 Na realidade, o gasto militar, apesar de declarações de respeito à soberania na- cional por parte dos políticos, depende fundamentalmente dos condiciona- mentos e compromissos externos fixados pelos organismos de financiamen- to internacional. Mais que um fator voltado para a preservação da seguran- ça e da defesa nacional, o orçamento destina-se a manter uma estrutura burocrática ineficiente sem benefício estratégico tangível. Na prática, sub- venciona indiretamente as tarefas de segurança interna e de ordem públi- ca, duplicando com isso os gastos policiais.
Nos últimos anos, os recursos destinados à defesa nacional foram corta- dos drasticamente. De US$390 milhões em 1980 passaram a apenas US$120 milhões em 1990 e, entre 1990 e 1998, o montante reduziu-se ainda mais, de maneira alarmante, para menos de US$90 milhões. Do mesmo modo, a sub- venção estatal destinada às empresas da Corporación de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (Cofadena) foi cortada, assim como os recursos que sustentavam os programas da Acción Cívica. Esses cortes, sem dúvida, cons- tituíram-se nos golpes mais traumáticos sofridos pela instituição militar nesse período.24
A curva de rendimento estratégico cai pela falta de renovação do ma- terial bélico e um esmagador crescimento dos gastos com pessoal. Esse item chegava a mais de 80% do orçamento global da Defesa em 1998, e estima-se
21 É ilustrativo o conteúdo de uma carta enviada pelo presidente da Comissão de Defesa na le- gislatura de 1990/91 ao subchefe de seu partido. Recomendava nesse documento a promoção de um oficial empenhado diretamente em campanhas de propaganda, tanto municipal quanto nacional. Carta oficial de la Comisión de Defensa Nacional de la Honorable Cámara de Diputa- dos, 6-11-1990, CTTE CDN 192/90 (Barrios & Mayorga, 1994).
22 No contexto do atual processo de investigação do assassinato do líder socialista Marcelo Qui- roga Santa Cruz, a imprensa conseguiu identificar importantes membros do Exército que cola- boraram com a repressão durante o governo García Meza. Alguns encontram-se atualmente prestando serviço em áreas nas quais, precisamente, estiveram envolvidos em princípios da dé- cada de 1980. Um registro jornalístico afirma que atualmente “existem resquícios garciamecis- tas que sobrevivem nas Forças Armadas e exercem funções em níveis importantes do sistema de inteligência militar do comando-em-chefe”. Presencia, 31-8-1997, p. 7.
23 Rojas (1994).
24 A contração da Cofadena, como instância de produção empresarial com traços monopolis- tas, e da Acción Cívica, como mecanismo de mediação militar no assistencialismo desenvolvi- mentista do Estado em favor das populações rurais, constituem os sinais mais visíveis do declínio militar num sistema democrático e de abertura liberal.
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V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lque ultrapassará a barreira dos 90% no ano 2002, se não houver um corte ra- dical. A falta de uma política de gastos, investimentos e aquisições militares e a pouca transparência na gestão dos recursos comprometem ainda mais a cre- dibilidade dissuasiva das Forças Armadas. A difícil situação econômica que as Forças Armadas atravessaram em 1992 foi motivo de duras críticas por parte de alguns oficiais que reclamavam do descaso do sistema político.25
No caso das nomeações periódicas das cúpulas militares, optou-se pela eleição pragmática e tendente a práticas de cooptação partidária. Com isso pretendeu-se garantir a subordinação militar à autoridade civil. Mas essa prá- tica, que revela a escassa confiança na instituição militar, distorce a compe- tência profissional, incorpora traços clientelistas e debilita os códigos de con- duta e disciplina das Forças Armadas. O poder discricionário da Presidência na eleição dos altos comandos gerou duras críticas de três altos chefes milita- res, que solicitaram sua passagem para a reserva. Os argumentos eram a “fal- ta de respeito às condições hierárquicas”,26 a “manipulação política”27 e uma repugnância profissional pela falta de “ética” dos políticos.28
Além desses procedimentos irregulares, as contínuas trocas de coman- do em decorrência das crises de gabinete, a alternância governamental e o uso da norma de transitoriedade no comando geraram um verdadeiro colap- so administrativo nas Forças Armadas. Em contraste com o grau de institu- cionalização estatal, as Forças Armadas apresentam um quadro totalmente adverso, devido à crônica instabilidade de comando. Em menos de 17 anos de democracia, as Forças Armadas tiveram 15 comandantes-em-chefe, 14 co- mandantes de Exército, 14 da Força Aérea e 13 da Força Naval.
O desinteresse do sistema político pelos temas relativos à defesa impe- diu o adequado funcionamento dos próprios órgãos de assessoramento e de- finição de políticas na área. Este é o caso do Consejo Supremo de la Defensa Nacional (Cosdena), cuja existência, desconhecida pela maioria da socieda- de, reflete a inconsistência e a inadequação da política militar boliviana às mudanças na segurança internacional. Apesar de sua dependência direta do Poder Executivo, o Cosdena foi praticamente ignorado. Por seu lado, serviu de refúgio para os oficiais que expressavam seu desacordo com o governo, ou para os que perdiam a chance de promoção na cadeia de comando.
A falta de uma política de defesa, além de afetar severamente seu de- sempenho, gera um incongruente clima de autonomia institucional. Seus planos sobre hipotéticos cenários de ameaça apresentam um curso errático e idealizado que reitera padrões e lógicas de segurança das décadas de 1960 e 70. Em correlação com um lúbrico panorama estratégico externo, o Cos-
25 Um oficial reclamou publicamente da “marginalização” e do “menosprezo político” pelos as- suntos da Defesa Nacional, afirmando que “nestes 10 anos de democracia, apoiados plenamen- te pelos militares, não se investiu sequer um boliviano no item defesa nacional. Estamos preocupados com o divórcio absoluto entre planejamento, desenvolvimento e segurança nacio- nal”, comentou. Hoy, 25-5-1993.
26 El Diario, 12-9-1993. 27 El Diario, 5-6-1997. 28 El Diario, 24-12-1995.
dena sofre de uma espécie de orfandade institucional, por privilegiar até ho- je, quase que exclusivamente, o trabalho de militares. Sua atualização pela via multidisciplinar e em associação com estudiosos civis foi praticamente im- possível. É natural que, nesse contexto de debilitamento institucional, sua própria agenda de trabalho se concentre em reiterar visões clássicas de segu- rança e em introduzir temáticas marginais, como a questão da vigência ou prescrição do serviço militar obrigatório, ou a fronteira entre a função poli- cial e militar, que faz ressurgir velhas disputas institucionais.
Na contracorrente da inserção internacional boliviana, segue manten- do percepções de segurança fortemente territorialistas que limitam a inte- gração e a cooperação militar vicinal. Isso revela uma desvinculação entre a política de defesa nacional e a de relações exteriores que até o momento não foi possível superar.
O papel do parlamento e dos partidos políticos na questão militar não tem sido diferente do que se verifica na administração global dos assuntos militares na democracia. Dadas as características de nossa recente demo- cracia, o trabalho atual do Legislativo não possui a tradição de controlar e fiscalizar os espaços sob sua responsabilidade, como ocorre com as demo- cracias arraigadas na legitimação cidadã. Por isso, tampouco existe uma me- mória legislativa histórica que sirva de referência ao exercício das tarefas inerentes ao controle das Forças Armadas. Essas limitações de caráter histó- rico e normativo prejudicam o fortalecimento da democracia e reduzem a interação construtiva entre Forças Armadas, parlamentares e sociedade. Sig- nifica que, na democracia, o papel do Poder Legislativo com respeito à defe- sa viu-se podado, não tanto pela falta de normas, mas pela falta de tradição e por limitações de ordem técnica.
Com respeito ao papel dos partidos, cabe destacar que, até este mo- mento, sua mediação tem sido certamente anêmica e, em muitos casos, com efeitos perversos. Está claro que nenhum partido político conseguiu incor- porar ou estimular o debate sobre o papel das Forças Armadas. Pelo contrá- rio, no caso específico dos tradicionais, seguem reeditando velhas práticas conspirativas na hora de tomar decisões que envolvem essa instituição. Isto se deve em parte à pouca maturidade democrática, mas também às defici- ências de suas próprias estruturas organizativas. Como o tratamento da re- forma militar não traz benefícios políticos de monta, impera entre os par- tidos uma lógica utilitária e o cálculo pragmático imediatista. Em alguns partidos políticos subjaz, como no passado, a idéia de vincular às Forças Ar- madas o cumprimento de tarefas relativas à ordem social interna, mais que o planejamento da defesa do Estado. Assim, não é por acaso que a principal preocupação dos partidos do governo seja manter uma estrutura de coman- do militar que concilie uma concepção conservadora e negativa da governa- bilidade democrática.
Os partidos políticos que se revezaram no governo tampouco têm dei- xado de agir com mentalidade patrimonial a respeito da democracia arma- da. Quem assumiu o poder viu no estamento militar o prolongamento de sua hegemonia circunstancial. Por essa razão, foi afastada toda e qualquer possibilidade de tratar a questão militar no marco de uma política pública
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V DE M O C R A C I A E FO R Ç A S AR M A D A S N O CO N E SU Lde longo prazo. A nomeação discricionária de comandos, sua instabilidade funcional e a existência de uma atmosfera tendente ao condicionamento de benefícios políticos, sem medir riscos e custos institucionais, constituem suas seqüelas objetivas.
O low profile dos partidos motivou fortes interpelações de militares da reserva, que exigiam a primazia das normas estabelecidas, a “despolitiza- ção” de cargos e “o respeito à institucionalidade castrense”,29 assim como maior atenção às decisões civis relativas à política militar. Têm sido cons- tantes sugestões implícitas de nomeação de militares para o cargo de minis- tro da Defesa.30
A questão da defesa nacional só tem sido tratada com particular es- mero por ocasião de disputas eleitorais e de conflitos no seio das Forças Ar- madas. No mais, são os acidentes, denúncias de violação de direitos huma- nos de soldados, orçamento limitado, promoções e atos de corrupção insti- tucional os temas que em geral criam conflitos partidários. Até o momento, só em duas breves oportunidades foram debatidos com certo grau de inte- resse temas relacionados à segurança e à defesa. A primeira, quando da aprovação da Lei Orgânica das Forças Armadas no final de 1991. A segun- da, durante as disputas eleitorais de 1993 e 1997, respectivamente.
Com relação ao primeiro caso, e depois de quase 10 anos de democra- cia, foi aprovada a Lei Orgânica das Forças Armadas. Este novo instrumen- to legal substituiu as normas baixadas em 1976, aprovadas num regime de fato. Ainda que a oposição tenha qualificado a nova lei orgânica de ortodo- xa, por considerar que não continha mudanças substanciais,31 o certo é que se conseguiu ampliar o papel das Forças Armadas no desenvolvimento, re- definir as condições para o ingresso de tropas estrangeiras no território na- cional, substituir o rótulo de “instituição tutelar” pelo de “instituição funda- mental” da pátria, além de reafirmar com maior nitidez a subordinação das Forças Armadas à autoridade civil.
As reformas de maior significado para as Forças Armadas foram a ampliação do tempo de serviço de 30 para 35 anos, a prioridade produtiva e a intervenção em programas e planos estratégicos de desenvolvimento sus- tentável e controle do meio ambiente.32 Como em poucos casos na Améri- ca Latina, as Forças Armadas não fizeram qualquer esforço para manter
29 Hoy, 1-8-1993.
30 Em abril de 1994, assessores militares da Escuela de Altos Estudios Nacionales enviaram uma carta ao presidente da República solicitando a incorporação de um “representante” no mi- nistério, sob o argumento de um “maior conhecimento em questões de defesa e comportamen- to neutro em assuntos de segurança e defesa”. Hoy, 4-7-1994.
31 O partido de oposição mais importante nesse momento, o MNR, questionou o conteúdo da nova Lei Orgânica, argumentando que essa norma não avaliava a relação custo-benefício da defe- sa, que não estava clara a participação militar em atividades de desenvolvimento e na capacidade de monitoramento do ingresso de tropas estrangeiras. Presencia, 29-11-1992.