Beşeri Sermaye ve Ekonomik Büyüme İlişkisi

A partir da década de 1930 o Nordeste sentiu estagnação econômica relativa face às outras regiões nacionais e uma relocalização industrial e produtiva em favor do Sudeste do Brasil, em especial do estado de São Paulo, marcou a distribuição espacial da indústria nacional. Introduziu-se o processo de substituição de uma “economia nacional, formada por várias economias regionais”, por uma “economia nacional localizada em diversas partes do território” (OLIVEIRA, 1977).

Foi assim que se deu o início da terceira fase da evolução econômica e industrial do Nordeste, marcada, entre outros fatores, pela integração interregional brasileira sob a égide de capitais oligopolistas nacionais ou internacionais. Para Araújo (1984), tratou-se de uma mudança importante na qual não foi mais possível pensar a indústria da região senão como uma extensão para o território nordestino da industrialização brasileira. Foi uma industrialização montada sob os referenciais da oligopolização capitalista do Pós-Guerra, em pleno período de solidificação da economia nacional e de constituição de um mercado brasileiro de mercadorias, de trabalho e de capitais, quando a articulação entre as diferentes regiões do país legitimou-se a partir de uma economia de trocas por todo o território.

Oliveira (1977, p. 55) afirma que a diferença é fundamental em relação às fases anteriores, “em que as ligações externas, para fora do país, determinavam a localização das atividades, sem mediação por parte de algum setor propriamente nacional”. Com a emergência da indústria como motor do crescimento econômico brasileiro e o papel desempenhado pela região Sudeste como área polarizadora desse progresso, a relação entre os capitais por todo o país alterou-se e a redistribuição das atividades econômicas redefiniu a divisão territorial do trabalho em termos mais amplos. Tem-se, a partir daí, “a criação de uma economia nacional regionalmente localizada” em que a divisão social do

107 _{DEAN, Warren. A industrialização da República Velha. In: DEAN, Warren. O Brasil Republicano. 2}a _ed.

trabalho “ao nível de cada região será função do tipo e natureza das ligações que ela mantiver com a região líder” (OLIVEIRA, 1977, p. 56).

O que se sucedeu, de fato, foi o desgaste do modelo que destacou um circuito econômico de relativa autonomia das regiões, em favor de um modelo no qual o processo de consolidação dos mecanismos de acumulação resultaram num esquema nacional de subordinação/dependência, sobretudo em função das características diferenciadas das estruturas produtivas. Estas, quando menos dinâmicas, como as nordestinas; subordinaram- se aos movimentos das estruturas produtivas mais dinâmicas, localizadas no Sudeste e já caracterizadas pelos aspectos mais avançados da organização industrial oligopolista. A competição entre os produtos industriais fabricados no Sudeste e seus similares fabricados no Nordeste revelou a diferença produtiva das duas regiões e a primeira sentiu a necessidade de impor a sua estrutura industrial como referência para a acumulação nacional. Como resultado, instalaram-se no Nordeste investimentos industriais diferenciados de caráter oligopolista, redefinidores da estrutura industrial tradicional.

Nas palavras de Oliveira,

o efeito visível é o de uma retração das unidades nordestinas concorrentes, até com a liquidação de empresas; um curioso efeito de realimentação das diferenças de poder de competição entra em cena: incapacitadas de disputar o mercado em razão de seu atraso tecnológico relativo, as indústrias do Nordeste não se expandem nem se renovam, o que acaba produzindo novas perdas de poder de competição, incremento da perda de mercado, e assim por diante, até criar situações de verdadeiro desemprego de recursos. Como corolário, produz-se um fluxo de capitais da região mais pobre para a região mais rica [...] (OLIVEIRA, 1977, p. 57).

Para Andrade (1981), a política nacional de desenvolvimento do transporte rodoviário e a implantação de grandes usinas hidrelétricas a partir da década de 1950 foram pré- requisitos para a consolidação dessa integração. Esses novos objetos técnicos no território apresentaram-se como condições viabilizadoras para derrubar barreiras de proteção da indústria nordestina, abrindo também o mercado regional para os produtores externos.

No entanto, a penetração oligopolista na escala da região só se completou com uma proposta de intervenção política de abrangência nacional, mobilizando um conjunto de normas que tinham a força de um programa de desenvolvimento regional, comuns ao projeto desenvolvimentista do governo do Presidente Juscelino Kubistchek. Tal projeto partiu da discussão levantada pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL) de que o comércio internacional, da forma como estava posto, não levaria à superação do atraso das economias periféricas. Para tanto, esse novo modelo defendia uma ação direta do Estado, intensificando e coordenando a industrialização que vinha ocorrendo espontaneamente através da substituição de importações.

Tais ideias, transportadas à escala do território nacional, delegou ao planejamento econômico regional a tarefa de resolver a questão da crise nordestina, respondendo também aos interesses de uma política econômica em termos de Brasil. Operacionalmente, as ideias cepalinas foram implantadas na região a partir do relatório elaborado pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). A iniciativa de criar um grupo nestes moldes surgiu diante do discurso das disparidades socioeconômicas entre o Nordeste e o Sudeste, acentuadas a partir da maior centralidade assumida por esta última região. Planejado pelo Governo Federal, mais especificamente pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico, o GTDN elaborou um diagnóstico entre os anos de 1957 e 1959 no qual propunha uma política para o desenvolvimento regional baseada na industrialização. A Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), órgão de planejamento destinado a orientar as ações do Estado, foi a instância organizativa responsável pela legitimação dessa política. Por meio dos incentivos propiciados pelos

Artigos 34/18108_{, dispositivos que autorizaram as empresas nacionais e internacionais}

interessadas em implantar indústrias no Nordeste a reduzirem em até 50% o imposto de renda devido à União; a SUDENE transformou a industrialização em eixo do crescimento econômico e diminuiu os vínculos de complementaridade da região com o setor agrícola local e o mercado regional.

Em termos nacionais, a proposta representou a diminuição do custo do capital pela via do subsídio estatal e beneficiou grupos de empresários com alto poder de investimento, ao garantir a transferência de classes dominantes de uma região para outra, o que, na concepção de Oliveira (1977), simbolizou a necessidade estrutural da expansão capitalista no Brasil naquele período.

[...] nas condições concretas da economia brasileira, como um resultado de todo um processo desde a Segunda Guerra Mundial [...], somente altas taxas de redistribuição do capital, isto é, altas taxas de lucro, consegue fazer ativar a economia. O mecanismo 34/18 ajustou-se como uma luva a essa necessidade estrutural: demonstrando que não havia insuficiência de poupança, demonstrando que a criação de demanda poderia teoricamente ser realizada em qualquer setor e em qualquer região [...] (OLIVEIRA, 1977, p. 61).

O território enquanto mecanismo de acumulação capitalista apresentou-se às novas forças oligopolistas industriais do Brasil pela primeira vez de maneira efetiva, em especial pela tentativa de difusão das relações de produção e consumo com base na economia de

108 _{Artigo 34 do Decreto Lei n. 3995 de dezembro de 1961 e as emendas introduzidas pelo Artigo 18 do Decreto}

mercado construída no Pós-Guerra. Assim, apesar da taxa de lucro poder se realizar em qualquer setor ou região da economia nacional, sua tendência foi a de envolver regiões periféricas aonde a penetração da estrutura oligopolista do capital ainda não tinha acesso. As ideias de Mandel (1982) e Harvey (1990), entre outros, podem aqui ser recuperadas, mesmo que para a escala das relações interregionais de um país: se num sistema de concorrência capitalista a tendência estrutural é a procura pelo lucro médio, no capitalismo monopolista/oligopolista da metade do século XX, no qual o Brasil mergulhou sem hesitação, a procura pelo superlucro foi a lei que movimentou a escalada dos investimentos. No contexto supracitado, a inserção do Nordeste na ciranda da acumulação nacional foi a garantia de um retorno crescente de altas taxas de acumulação para os capitais investidores.

Assim, tomou forma no Nordeste a estrutura industrial característica desta terceira fase e isso pouco teve a ver com as propostas de desenvolvimento econômico e social feitas pelo projeto SUDENE. Na verdade, elas consistiram muito mais num instrumento de obtenção de superlucros com base na desigualdade espacial, refletindo o processo de reestruturação da divisão territorial do trabalho no Brasil como um todo.

A industrialização desta terceira fase, desse modo, ficou marcada principalmente pela participação de capitais extrarregionais que, dadas as generosas fontes de financiamento, ampliaram suas empresas e diversificaram seus investimentos. Assim, a composição significativa da mudança estrutural da indústria neste Nordeste dinamizado pelo planejamento regional a partir dos anos de 1960, marcado pela diversificação dos ramos produtivos e pela modernização tecnológica, contou, notadamente,

com a participação de grupos econômicos de fora da região, e até do país, que se valeram, das condições favoráveis existentes – incentivos fiscais, infra-estrutura, condições financeiras e disponibilidade de recursos naturais e de matérias-primas – para garantir posições de mercado, diversificar estrutura produtiva dos grupos econômicos, consolidar nacionalmente conglomerados, e, através dos mais diversos procedimentos, obter taxas de lucro superiores, em geral, à média nacional, por conta dos estímulos oferecidos (GUIMARÃES NETO e GALINDO, 1992, p. 96)109.

Ao utilizarem-se do território para garantir sua reprodução, as forças capitalistas garantiram o domínio empresarial do Sudeste sobre o Nordeste, levando à falência atividades nordestinas tradicionais, incorporando milhões de camponeses a uma economia

109 _{Para um aprofundamento dessa temática e uma síntese dos indicadores que revelam a maior participação de}

conglomerados nacionais ou internacionais na indústria nordestina a partir do projeto SUDENE ver, entre outros, Diniz e Basques (2004), Oliveira (1977 e 1993), Araújo (1984), Guimarães Neto (1997) e Guimarães Neto e Galindo (1992).

urbana de mercado e resolvendo o problema dos emergentes conflitos de classe que ameaçavam a hegemonia burguesa nacional.

A industrialização nordestina, desde então, passou a acompanhar a dinâmica nacional, assumindo papel de dependência em relação à burguesia do Sudeste, manifestando para o conjunto da economia brasileira, entre outros, uma complementaridade entre ramos industriais e o estímulo a uma nova demanda de bens de capital a partir dos novos investimentos e oferta de recursos, que passaram a ser incorporados à indústria nacional.

No que concerne à configuração política e econômica brasileira, essa nova relação representou a estruturação e a expansão capitalista nacional, articulando o conjunto de mecanismos de acumulação por todo o território, sistematizando normas, técnicas e objetos num projeto moderno de inserção acelerada ao capitalismo de corte monopolista/oligopolista predominante.

Em função desse caráter concentrador de capitais que beneficiavam as pessoas jurídicas na razão direta do seu tamanho, geralmente ligado ao mecanismo dos Artigos 34/18, em 1974; foi criado o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR). Este novo mecanismo fiscal buscou corrigir os problemas enfrentados pelas empresas menos capitalizadas na obtenção de financiamentos. Assim, a partir de 1975, segundo a nova proposta, qualquer pessoa jurídica desfrutaria da opção de aplicar parcela do imposto de renda na ampliação de seus investimentos, o que permitiu maior inserção de empresas

nordestinas nos programas de facilitação fiscal gerenciados pela SUDENE110_{. Mesmo assim,}

a política de incentivo à industrialização já tinha delineado os rumos dos investimentos na região e a nova indústria exercia uma função de integração produtiva cada vez maior com o

Sudeste111_.

Símbolo dessa configuração materializada no território é a forma como a própria distribuição dos investimentos industriais se deu entre os estados do Nordeste, privilegiando áreas já estruturadas e com forte poder político na atração de financiamentos e recursos. Evidenciou-se acentuada concentração espacial dos investimentos, na qual as vantagens comparativas locacionais destacaram as cidades de Salvador, Recife e Fortaleza como capitais mais propícias à implantação industrial em decorrência de suas boas condições de infraestrutura.

Por isso,

das 910 indústrias incentivadas através do mecanismo 34/18-FINOR, 63,6% se localizavam nos estados da Bahia (19,5%), de Pernambuco (24,3%) e do Ceará

110

O estado do Ceara foi o grande beneficiado com as mudanças nos rumos do ajuste fiscal, na medida em que mais empresas passaram a contar com os benefícios e a participação do estado na cota do fundo ampliou-se. 111

Como informa Ferreira (1993), em 1987, a região Sudeste havia contribuído com 92,4% do valor líquido aplicado ao FINOR, sendo que esta região também atendia a nova indústria incentivada nordestina com 48,9% dos seus equipamentos de capital, além de consumir 44% daquilo que ela produzia.

(19,8%). Ademais, daquele total de indústrias incentivadas, 46,9% se localizavam nas regiões metropolitanas daqueles respectivos estados, sendo 17,4% na Região Metropolitana de Recife, 15,9% na de Fortaleza e 13,6% na de Salvador (FERREIRA, 1995, p. 161).

Houve diferenças importantes no volume de recursos liberados, mesmo entre os três estados mais beneficiados com os incentivos fiscais. Até 1985, segundo dados fornecidos

pela SUDENE (SUDENE/BNB112 _{apud FERREIRA, 1995), o estado do Ceará absorveu 12%}

dos recursos, enquanto Bahia e Pernambuco absorveram, respectivamente, 30,7% e 21,1%. A liberação diferencial dos recursos, desde o início da implementação da SUDENE, manifestou-se na concentração estadual dos ritmos da indústria, como revelam alguns importantes indicadores de análise para o período.

Se observarmos o Valor de Transformação Industrial (VTI) dos estados do Nordeste em 1970 e 1985, como constam no cartograma 09, a conclusão a que se chega é a de uma participação expressiva dos estados que mais obtiveram recursos. Os números informam que Pernambuco e Bahia sempre apresentaram os melhores desempenhos frente à região, seguidos de perto pelo Ceará.

Para o ano de 1970, por exemplo, a concentração do VTI nos dois estados mais destacados foi de 64,3% em relação ao Nordeste, enquanto a participação em conjunto dos estados do Ceará, Alagoas, Paraíba e Rio Grande do Norte, não ultrapassou os 30% do total regional. Neste ano, inclusive, Pernambuco alcançou, sozinho, 37,5% do VTI nordestino, legitimando a relevância da sua indústria para a região.

Ainda segundo o cartograma, em 1985 a Bahia deu um grande salto e avançou consideravelmente, atingindo 44,2% do VTI nordestino. Os outros importantes estados a se destacarem na produção industrial diminuíram sua relevância no referido ano, mas Pernambuco foi o único a perder seu posto anterior, passando de uma representação regional de 37,5 para 22,7%, mudando do primeiro para o segundo lugar na metade da década de 1980. Neste mesmo ano, à exceção da Bahia, apenas o Rio Grande do Norte expandiu seu papel frente ao VTI regional. O aumento, entretanto, foi reduzido e correspondeu a um acréscimo de pouco mais de 0,5% face ao total do Nordeste.

Ao considerar o percentual dos empregos formais gerados na indústria de transformação também nos anos de 1970 e 1985, o cartograma 10 confirma a desconcentração industrial restringida. A importância dos estados da Bahia, Pernambuco e Ceará para o Nordeste impôs-se firmemente nesse indicador e os demais estados apresentaram índices pouco relevantes, legitimando o papel modesto que desempenharam.

112

SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE – SUDENE. BANCO DO NORDESTE DO BRASIL – BNB. Relatório de pesquisa sobre o desempenho das indústrias incentivadas. Recife: SUDENE/BNB, 1991.

Para o ano de 1970, os três referidos estados empregaram 70% dos trabalhadores formais da indústria de transformação nordestina, o que corresponde a mais de dois terços do total. Quinze anos depois, com a instalação dos maiores projetos financiados pela SUDENE e o crescimento acelerado da economia e da indústria brasileira em tempos de milagre econômico, a representação dos três estados continuou relevante, com um índice superior a 68% do total regional.

Ainda segundo o cartograma 10, merece relevância, no intervalo considerado, o diferente desempenho dos estados de maior destaque. Enquanto Bahia e Ceará ampliaram os funcionários da indústria de transformação frente ao total da região, Pernambuco amargou uma queda considerável, perdendo cerca de 8,1% da relevância regional entre as década de 1970 e 1980. Mesmo assim, o estado manteve-se no posto de maior contratante de trabalhadores industriais do Nordeste em 1985, posição, porém, que não iria sustentar nos anos seguintes.

Mesmo nos estados onde foi implantada a maior quantidade de projetos, diferentes situações revelaram perfis diferenciados, em especial no que tange à estrutura produtiva industrial. O estado da Bahia, por exemplo, que demonstrou o melhor dinamismo industrial nesta fase, com maior atração de investimentos externos e melhor capacidade de geração interna de excedente; desenvolveu o Complexo Petroquímico de Camaçari, montado entre os anos de 1970 e 1977, com funcionamento iniciado em 1978. Isso garantiu relativo volume de investimento nos ramos químico e petroquímico, possibilitando à Bahia maior crescimento tecnológico e uma relação mais frequente com o mercado nacional (BNB, 1993b).

Em Pernambuco, foi idealizado o Complexo Industrial e Portuário do Suape, com instalações voltadas para a atração de atividades industriais que utilizassem os serviços do porto, na busca de garantir a articulação entre as regiões Nordeste e Sudeste e entre o Brasil e o mercado internacional. Mas o desempenho da indústria brasileira nos anos de 1980 e 1990 e a menor relação com o mercado internacional frustrou as intenções do projeto inicial e o complexo de SUAPE não dinamizou a economia de Pernambuco como esperado. Além disso, a falta de um direcionamento dos investimentos recebidos para ramos chaves da indústria pernambucana diluiu o montante dos recursos, comprometendo, entre outras coisas, o avanço tecnológico industrial e as relações estabelecidas entre os mercados estadual, nacional e internacional (BNB, 1993b). Como consequência, a própria indústria pernambucana sofreu um revés, que culminou nos anos de 1990 com a retração do emprego industrial, atingindo a economia do estado como um todo.

Cartograma 09: Nordeste - Percentual do Valor de Transformação Industrial (VTI)