1.1.2. Bölgeselleşme ve Avrupa Bütünleşmesi Kuramları
1.1.2.3. Bölgeselleşme, Çok Düzeyli Yönetişim ve Aktör Temell
AB çalışmalarına iştirak eden hemen her kesim tarafından kabul edilmiş olması bakımından dikkati çeken “çok düzeyli yönetişim” (multi-level governance) yaklaşımının temelini teşkil eden ve giderek daha sıklıkla kullanıldığı gözlenen “yönetişim” (governance) kavramı öncelikli olarak Batı Avrupa’da gözlenen yeni bir idare anlayışını ifade etmek üzere kullanılmaktadır. Buna göre “yönetişim” en kestirme biçimiyle merkezi hükümetin kamu yönetimi üzerindeki müdahalelerinin azalmasını, buna mukabil yeni politika aktörlerinin giderek daha etkin olmasını ifade etmektedir41. Avrupa bütünleşmesi bağlamında bu yeni aktörler uluslarüstü ve
ulusaltı birimler olarak iki ana grupta belirginleşmektedir. Zira 1990’ların başından itibaren sıklıkla kullanılmaya başlanan ve kimilerine göre giderek daha da
41 Maura Adshead, Developing European Regions?: Comparative Governance, Policy Networks and European Integration, Ashgate, Aldershot, 2002, s. 153.
“popülerleşen”42 çok düzeyli yönetişim kavramı başlangıçta Avrupa bütünleşmesi bağlamında ulusal ve uluslarüstü düzeyler arasındaki etkileşimi ifade etmekteyken aşağıda değinilecek olan “bölgeler Avrupası” söylemine paralel olarak ulusaltı idari- siyasi birimleri de kapsamıştır43. Buna göre çok düzeyli yönetişim yaklaşımı çeşitli düzeylerdeki bir dizi aktörün karşılıklı etkileşim halinde olduğu akışkan ve açık uçlu bir süreci ifade etmektedir44. Bununla birlikte;
- bu modelin belirli bağlamlarda geçerli olması45,
- modele temel teşkil eden ulusaltı birimlerin öncelikle yapısal politikalar açısından etkili olması, bir başka deyişle söz konusu modelin tüm politika alanları için geçerli olmaması;
- çok düzeyli yönetişime ilişkin gözlemlerin üye ülkeler arasında önemli ölçüde farklılık göstermesi;
- ulusaltı birimlerin bütünleşme sürecindeki politikalara katılımının büyük ölçüde tepeden inme gerçekleşmesi ve söz konusu birimlerin oldukça pasif bir konumda bulunmaları
çok düzeyli yönetişim modelinin sorgulanmasına neden olmuştur46. Buna bağlı olarak bölgeler Avrupası söyleminin öngördüğü biçimde ulusaltı birimlerin tabandan gelen dinamikler şeklinde bütünleşme sürecinde başlı başına birer aktör olarak davranıp davranmadıkları da tartışmaya açılmıştır47. Bu doğrultuda Jeffery ulusaltı birimlerin çok düzeyli yönetişim çerçevesinde ulusal ve uluslarüstü düzeyleri etkileyecek kadar aktif olmasını – bir başka deyişle aktörleşmesini – bir takım değişkenlere bağlamış, böylece farklı idari, siyasi hukuki koşullara sahip üye ülkelerin ilgili birimlerinin bütünleşme sürecindeki etkinliklerinin bir derece
42 Elke Krahmann, Multilevel Networks in European Foreign Policy, Ashgate, Aldershot, 2003, s. 1.
43 Charlie Jeffery, “Sub-National Mobilization and European Integration: Does it Make any Difference?”, Journal of Common Market Studies, Mart 2000, s. 7.
44 Laura Cram, “Integration Theory and the Study of the European Policy Process”, Jeremy Richardson (der.), European Union Power and Policy Making, Routledge, Londra, 2001, s. 65. 45 Krahmann, 1.
46 Claudio M. Radaelli, Marcello G. Bruni, “Beyond Charlemagne’s Europe: A Sub-national Examination of Italy within the EMU”, Regional and Federal Studies, cilt: 8, sayı: 2, yaz 1998, s. 47; Jeffery, ss. 7-8.
meselesi olduğunu ortaya koymuştur48. Buna göre ulusaltı birimlerin hükümetlerearası ilişkilerde bulunmalarına imkan tanıyan mekanizmaların varlığı, bu birimlerin girişimcilikleri (entrepreneurship)49, anayasal altyapı ve meşruiyet zemini gibi değişkenler ulusaltı birimlerin Birlik düzeyinde ne derece etkin olduklarını değerlendirmeye yardımcı göstergeler olarak belirginleşmektedir50. Söz konusu yaklaşım bu çalışmanın temel argümanları arasında yer alan aktörleşmeye ilişkin olarak da önemli ölçüde açılım sağlamaktadır. Zira bu yaklaşım ister çok düzeyli yönetim bağlamında ele alınsın, ister hükümetlerarası işbirliği yaklaşımı çerçevesinde değerlendirilsin, ulusaltı birimlerin aktörleşmesinin öncelikle dinamik bir süreç olduğunu ve bütünleşme sürecine iştirak eden birimlerin kendilerine özgü koşullara bağlı olarak farklı düzeylerde aktörleştiklerini öngörmektedir51.
Çalışma içinde yer verilecek gözlemlerle ayrıntıları belirginleşecek olan “aktörleşme” olgusu klasik uluslararası ilişkiler kuramıyla çok düzeyli yönetişim arasındaki tamamlayıcı ilişki bağlamında kritik bir hal almaktadır. Buna göre bütünleşme sürecinin Maastricht Anlaşmasını takip eden dönemi günümüze kadar bir bütün olarak ele alındığında, bir yandan çok düzeyli yönetişimin neredeyse genelgeçer ölçüde kabul gören bir fenomen halini aldığı ve AB’nin uluslarüstü düzeyi ifade eden kurumlarının birer aktör, dolayısıyla da başlıbaşına birer dinamik olarak üye devletlerin iç politikalarında kendilerini etkin bir biçimde hissettirdiği, diğer yandan da Birliğe yön veren temel politikaların hala çetin pazarlıklar eşliğinde her biri bağımsız birer aktör konumundaki üye devletlerce hükümetlerarası düzeyde belirlendiği gözlenmektedir.
Tam da bu noktada hem bütünleşme sürecinin üye ülkelerdeki yapısal dönüşüm üzerindeki doğrudan ve dolaylı etkilerini örneklemesi bakımından, hem de daha geniş anlamda Birliğin geleceğine yönelik perspektiflere ışık tutması
48 Jeffery, ss.11-18.
49 Jeffery tarafından ulusaltı birimlerin aktörleşmesinde belirleyici bir gösterge olarak önerilen girişimcilik aşağıda ele alınacak olan “bireyselleşme” argümanıyla da yakından ilişkilidir.
50 İlgili kısımlarda ve özellikle de İtalya deneyimine ilişkin değerlendirmelerde görüleceği gibi bu çalışmada aktrörleşme düzeyinde etkili olan faktörler tarihsel-yapısal faktörler ve uluslarüstü düzeydeki politikalar gibi diğer birtakım unsurları kapsayacak şekilde daha geniş bir perspektifle ele alınmıştır.
bakımından (geleneksel olarak Fransa ve İngiltere’nin savunduğu “vatanlar/ulus- devletler Avrupası”52 veya giderek Birlik politikalarında daha aktif bir rol alan, bu bakımdan uluslarüstü düzeyde bir ‘aktör’ halini alan Komisyonun ‘bölgeler Avrupası’ stratejisi53 gibi), bölgeselleşme süreci kritik bir bağımsız değişken olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu yaklaşım doğrultusunda bölgeselleşme sürecinin karşılaştırmalı perspektifi kaybetmeden fakat aynı zamanda konunun karmaşık dinamikleri hakkında ayrıntılı gözlemler sağlayacak bir durum çalışması üzerinden değerlendirilmesi gerekli görülmüştür. Kuramsal düzlemde ise hem kurumsalcı çizgide gelişen çok düzeyli yönetişim yaklaşımını, hem de aktörler arası güç ilişkilerini temel alan yaklaşımları göz önünde bulundurarak bir senteze ulaşılmaya çalışılacaktır. Zira her ne kadar klasik kuram çerçevesinde güç kavramı anarşik bir ortamda ele alınmakta ise de kanımızca güç dengesi karşılıklı etkileşimin söz konusu olduğu çok düzeyli sistemler için de pekala geçerli olabilir. Esasen anarşi veya düzenin düzeyi ne olursa olsun aktörlerin birbirlerini etkileme kaabiliyetleri doğrudan doğruya güç kavramını da beraberinde getirmektedir54. Bu bağlamda güç, herhangi bir aktörün diğer bir aktörün belli bir konudaki davranış ve tercihlerini değiştirmeye yönelik mevcut veya potansiyel yeteneğini ifade etmektedir55. Dolayısıyla klasik uluslararası ilişkiler kuramının temelinde yer alan güç kavramının çok düzeyli yapılanmalarda da söz konusu olması kaçınılmaz görünmektedir.
Çalışmanın beslendiği kuramsal arkaplanın zenginliği ve konunun çok boyutlu yapısı ilk bakışta birer dezavantaj olarak görünen kısıt koşulları da beraberinde getirmiş, bu durum çalışmada yararlanılan yöntemlerin tercihinde de etkili olmuştur. Dolayısıyla temel çizgileri yukarıda ortaya konan kuramsal çerçevenin tamamlanması için aşağıda öncelikle kısıt koşullar ortaya konacak, daha sonra bu koşullar çerçevesinde belirginleşen analiz düzeyi, disiplinlerarasılık ve yöntem çeşitliliği gibi çalışmaya özgü hususlara değinilecektir.
52 Bernard Cassen, “L’Europe Minimal de Mme Thatcher”, Le Monde Diplomatique, Haziran 1989; Michel Foucher, La République Européenne, Belin (Yayınları), Paris, 2000, s. 70.
53 Ingeborg Tömmel, “Transformation of Governance: The European Commission’s Strategy for Creating a ‘Europe of the Regions’”, Regional and Federal Studies, cilt: 8, sayı: 2, yaz 1998, ss. 52- 75.
54 Krahmann, 21. 55 A.g.y.