Avrupa İdari Alanı (European Administrative Space - EAS)

Üye ve aday ülkelerin kamu yönetimlerindeki benzeşmenin düzeyi nedir ve bir Avrupa İdari Alanı (EAS) ortaya çıkmışsa bunu nasıl bileceğiz? Bu terim analitik amaçlar için kullanışlı mıdır? Ne dereceye kadar bir benzeşme olmuştur ve değişimin (nihai) yönelişi nereye doğrudur? İdari süreçlerin hangi yönlerinde benzeşme vardır? Benzeşme hangi süreçlerle ortaya çıkmıştır? Bu değişiklikler nasıl açıklanabilir? Hangi aktörler ve güçler benzeşmeyi teşvik etmekte, hangileri önlemektedir? Hangi koşullar altında bir idari benzeşmenin olmasını bekleyebiliriz? (Olsen, 2003:507) Bunlar ve bu gibi daha pek çok soru, Avrupa Birliği’nde, üye ülkelerdekine benzer şekilde, kendi içinde tutarlı, belli ilkeleri, prosedürleri ve belli bir çerçevesi olan bir kamu yönetiminin varlığından söz edip edemeyeceğimizi sorgulamaktadır.

Avrupa İdari Alanı genellikle kamu yönetiminin ilgili topraklarda tek tip olarak geçerli olan Avrupa ilkeleri, kuralları ve düzenlemeleri zemininde işlediğini ve yönetildiğini ifade eder. Ortak veya benzer düzenlemeler, yerel ilkeleri, örgüt biçimlerini, kuralları, standartları ve uygulamaları içermez. Öyleyse EAS’ye giden gelişme “milliyetçiliğin sağlam zemini” olan, yani, kamu yönetiminin yapısının spesifik bir devlet veya toplumun kimliğini, tarihini ve geleneklerini yansıttığı özel durumlarla ilgili düzenlemeler ve ulusal idari sistemlerle çatışma halindedir (Olsen, 2003:508).

Üye ülkelerin ve komisyonun memurlarıyla sürekli temas halinde olmak, müktesebatı tüm Birlik içinde denk güvenilirlik standartlarıyla geliştirme ve uygulamanın gerekliliği, Avrupa çapında bir idari adalet sisteminin ortaya çıkması, ve paylaşılan temel kamu yönetimi değerleri ve ilkeleri, ulusal yönetimler arasında bir dereceye kadar benzeşme ortaya çıkarmıştır. Bu benzeşme, “Avrupa İdari Alanı” olarak tanımlanmaktadır (OECD 1999:14). Üye ülkelerdeki bürokratlar zaman içinde diğer ülkelerdeki mevkidaşlarından başarısını kanıtlamış yapılar ve prosedürleri kopyalamaktadır; bu da kurumlarda ve hizmetlerde optimizasyon (eniyileme) meydana getirmektedir. Sık sık etkileşimde bulunan veya birbirinden etkilenen kurumlar zamanla örgüt yapısı, süreçler, işe alma biçimleri, kaynak tahsisi ilkeleri ve reform biçimleri konusunda birbirine benzeşmektedir (Kassım, 2003:89).

AB üyesi ülkeler arasında paylaşılan kamu yönetimi ilkeleri, bir Avrupa İdari Alanı’nın (EAS) koşullarını oluşturur. EAS kanunla tanımlanan ve prosedürler ve hesap

verebilirlik mekanizmaları vasıtasıyla pratikte uygulanan kamu yönetimi ortak eylem

standartlarını içerir. AB üyeliği için başvuran ülkeler kamu yönetimlerini geliştirirken bu standartları göz önünde bulundurmalıdırlar. EAS müktesebatın üzerinde uzlaşılmış bir parçasını oluşturmamakla beraber, yine de aday ülkelerde kamu yönetimi reformlarına rehber olma işlevi görmüştür. AB üyesi ülkelerde bu standartlar, anayasanın oluşturduğu ilkelerle beraber, genellikle idari usul yasaları, idari işlem yasaları, bilgi edinme hakkı yasaları ve kamu hizmeti yasaları gibi bir dizi idari kanunun içinde yer alır veya buralara aktarılır (OECD 1999:5).

“Avrupa İdari Alanı” kavramının meşruluk kazanması ve kamuoyunca tanınmasında 4-7

Eylül 2002 tarihlerinde Almanya’nın Potsdam kentinde Avrupa Kamu Yönetimi Grubu1

tarafından düzenlenen düzenlenen yıllık konferansın da etkisi olmuştur. Konferansta “Avrupa İdare Alanı: Çeşitlilik içinde Yönetişim” teması tartışılmıştır. Alt temalar ise “Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Hükümet Yapılarının İnşası: Ortak bir Avrupa Kurumsal Biçimine Doğru mu?” ve “Avrupa İdare Alanı: Yakınlaşma mı, Ayrışma mı?” şeklinde belirlenmiştir. Bu konferanslardaki sunumlarda da ifade edildiği gibi, “Avrupa İdari Alanı” adı verilebilecek bir olgu yavaş yavaş şekillenmektedir. Topluluk kararlarını uygulamak için, Üye Ülkelerin kamu görevlileri sık sık toplanırlar. Birbirlerini tanır ve görüş ve deneyim değiş-tokuşu yaparlar. Bu sırada karar verme süreçlerinde etkisi olabilecek iletişim biçimleri gelişebilir, böylece ortak çözümler bulunabilir. Avrupa devletlerinden yetkililer ve uzmanlar, kamu yönetimiyle ilgisi olanlar da dâhil, sorunları bir arada ele almaya alışmaktadır. Birliğin kendine özgü idari geleneklerinin üzerine inşa edilen, fakat bunları da aşan, kendi geleneklerine sahip bir Avrupa İdari Alanı doğmaktadır. Hukuk devleti için çok önemli olan idari güvenirlik, siyasaların etkin biçimde uygulanması ve ekonomik kalkınma, bu alanın temel özellikleridir (OECD 1998:121).

EAS kavramı, özerklik ile benzeşme arasındaki gerginlikten muzdariptir. Bir tarafta, rapor sık sık aday ülkelerin özerkliğine vurgu yapmaktadır. SIGMA “merkezi düzeyde

1 Avrupa Kamu Yönetimi Grubu (European Group of Public Administration – EGPA), Uluslararası İdare Bilimleri Enstitüsü’nün (IIAS) bir Çalışma Grubu olarak 1974 yılında oluşturulmuştur. Her yıl Avrupa’nın farklı kentlerinde belirli temalar çerçevesinde konferanslar düzenlemektedir. Örneğin Rotterdam’da 3-6 Eylül tarihlerinde düzenlenen 2008 yıllık konferansının teması “Kamu Yönetimde İnovasyon” idi. EGPA şu anda IIAS’nin bir bölgesel grubu olarak işlemektedir. Daha fazla bilgi için bkz. http://www.iiasiisa.be/egpa/agacc.htm.

yerel kapasiteleri” inşa etmeye yardımcı olmayı amaçlamaktadır (OECD 1999:2), ve kamu yönetimi standartlarının potansiyelinin uyumlaştırılmasının, idari kurumların üye ülkelerde homojen biçimde şekilleneceği anlamına gelmediği ileri sürülmektedir. Bunun hemen ardından ise şu ifade gelmektedir: “önemli olan mesaj, kurumsal

düzenlemelerden bağımsız olarak, ulusal kamu yönetimlerinin AB üye ülkelerince paylaşılan standartlara uymaları ve ilkeleri kabul etmeleridir (OECD 1999:7)”. Bu

standartlara uyarken elbette idari düzenlemelerdeki farklılıklara daha az yer olacaktır. Temelde yer alan fikir farklı kurumsal düzenlemelerin benzer görevleri yerine getirebileceği şeklindeyken, buradaki özgürlüğün derecesi sorgulanabilir (Rutgers ve Schreurs, 2000:628).

Uzun siyasi evrim, farklı yasal gelenekleri ve farklı yönetim sistemleri olan AB üyesi ülkeler arasında kamu yönetimi için paylaşılan ilkeler oluşturma konusunda bir oydaşmaya yol açmıştır. Avrupa İdari Alanı’nın AB üyesi ülkelerde ortak olan temel ilkeleri şunlardır: güvenilirlik ve öngörülebilirlik, açıklık ve şeffaflık, hesap

verebilirlik, verimlilik ve etkenlik (OECD 1998:8-14). EAS temel kurumsal

düzenlemeler, süreçler, ortak idari standartlar, kamu hizmeti değerleri ve idari kültürle ilgilidir. Ayrıca, yukarıda sayılan ilkelerin kamu yönetiminde düzenleyici eylemlerde ne derecede bulunduğu ve pratik yaşamda ne derece uyularak uygulandığı, yeni üye ülkelerin müktesebatı güvenilir şekilde uygulayıp yürütme yeterlilikleri konusunda bir fikir vermektedir. Dolayısıyla, EAS, bir metafor olmakla beraber, bir benzeşmeye işaret eder ve Avrupa’da uygulama ve meslek olarak kamu yönetiminin temel değerlerini belirtir (Randma-Liiv ve Connaughton, 2005:357). Yukarıda sayılan ortak temel ilkeler AB üyesi ülkeler arasında paylaşıldıkça, ortak bir Avrupa İdare Alanı’ndan bahsetmek mümkün hale gelmektedir.

Aslında, Theodore Fortsakis’in “iyi idarenin ilkeleri” başlıklı çalışmasında sıraladığı maddeler, tam da oluşmakta olan EAS’nin niteliklerini anlatır. Fortsakis, konuya kamu hukuku çerçevesinde ve özellikle vatandaşın haklarının korunması açısından yaklaşır. Ona göre, kullanıcının korunması uzun zamandır idari hukukta bu hakkın, eylemleri tanım olarak kamu çıkarını korumaya yönelik olan idareye verdiği önemli ayrıcalıklara karşı önemli bir denge unsuru olarak kabul edilmiştir.

Koruma iki cephede işler: birincisi, daha negatif bir anlam içerir, ve idari kurumların kullanıcının meşru çıkarlarına ve haklarına zarar verecek eylemde bulunmasını önler; ikicisi, daha pozitif bir anlam taşır ve idari kurumların statülerini (her türlü idari yasayı çıkarmak suretiyle) ve uygulamadaki faaliyetlerini kullanıcıların meşru çıkarları ve pratik

faaliyetlerini desteklemekte kullanmalarını gerektirir. Bunun dayandığı ilkeler olarak şunlar sıralanır:

• Eşitlik ilkesi: Kullanıcıların kamu hizmetlerini alırken eşitliğe tabi olmalarını ifade eder. Kamu hizmeti kavramının burada işlevsel bir anlamda, tüm devlet kurumları, yerel veya bölgesel otoriteler, kamu şirketleri ve diğer tüm tüzel kişileri (örn. yukarıda adı geçen kurumlarda birine ait olup özel kanuna tabi tüzel kişilikler) içerdiğinin anlaşılması gerekir. Bu kurumların tamamı hizmetlerini veya ürünlerini anayasanın eşitlik ilkesine göre üretmek ve sunmakla yükümlüdürler.

• “İyi yönetim” (dar anlamda) veya “faydalı idare” ilkesi.

• İdarenin düzgün işlemesi ilkesi: Bu ilkeye göre, idarelerin faaliyetlerini sadece ilgili yasa ve kurallara değil, aynı zamanda profesyonel bir biçimde ve ortak deneyimin gerçeklerine uygun olarak yürütmeleri gerekir.

• Bir ombudsman atama ilkesi: Avrupa’nın birçok ülkesinde uygulanmakta

olan kanunun çeşitli dallarında bir ombudsman atama ilkesi, kullanıcının korunmasına yönelik büyük bir adımdır.

• İdari kararların gerekçelendirilmesi. • İdari belgelere erişim ilkesi.

• Bağımsız idari kurumlar oluşturma ilkesi.

• Yasal koruma tesis etme ilkesi: Bu ilke, kullanıcıların meşru çıkarları veya haklarını ihlal eden tüm idari kararların uygulanmaması veya değiştirilmesi yetkisini ifade eder (Fortsakis, 2005:208-210).

Komisyonun Usul Kuralları (C(2000) 3614) özellikle iyi yönetim hakkıyla tam olarak neyin ifade edildiğinin iyi kavranması açısından faydalıdır. Bu metne “Avrupa Komisyonu Çalışanlarının Halk ile İlişkilerinde İyi İdari Davranış Kuralları” başlıklı bir belge eklenmiştir. Bu belgenin başında, komisyon ve çalışanlarının topluluğun çıkarına ve bu arada kamu çıkarlarına hizmet etme görevi olduğu belirtilir. Kurallar halkın kaliteli hizmet ve açık, erişilebilir ve düzgün işleyen bir idareye sahip olma hakkının bulunduğunu belirtir. Komisyonun özellikle halk ile karşılaşmalarında iyi idari davranış yükümlülüklerini yerine getirmesi için, kurallarda ortaya konan iyi idari davranış

standartlarına uymayı ve günlük çalışmalarında bunları rehber edinmeyi kabul ettiği belirtilir (Fortsakis, 2005:211-12).