A. Ölüm Cezasının Tarihsel Süreci
2. Avrupa’da
Neste trabalho está sendo considerada a participação do Senado na fase de elaboração e formulação da política externa, como também de seu monitoramento e controle. A elaboração e a formulação são as fases iniciais de uma política pública, situadas antes da implementação e execução, estas a cargo do Poder Executivo após a autorização referendada pelo Congresso Nacional. É crescente o estudo da política externa como política pública (SANCHEZ et al, 2006), pois os modelos de políticas públicas, em especial o de etapas sequenciais de políticas públicas, têm se mostrado úteis para a análise de uma dada política externa como uma política material, para além de princípios e da retórica. É correto afirmar que “as políticas interna, externa e
internacional compõem um continuum de processo decisório” e, portanto, “a política externa não se diferencia das demais políticas públicas” (SANCHEZ et al, 2006, p. 125). A elaboração e formulação são as primeiras etapas de uma política externa e, como é aqui apresentado, são duas etapas nas quais a participação do Congresso Nacional está estabelecida.
O estudo das Políticas Públicas é uma área da Ciência Política que é multidisciplinar desde o seu surgimento, acolhendo aportes explicativos de várias outras disciplinas como a Administração Pública, a Contabilidade, o Direito, a Economia, a Sociologia, entre outras, e recolhendo olhares e práticas de cada uma das ciências humanas. Daí talvez a existência de várias abordagens e, conseqüentemente, de vários conceitos para Política Pública.
O conceito mais clássico da Teoria da Política Pública foi apresentado por Lasswell (1950) na década de 30 como título de sua obra: Who gets what, when and how. Para este autor, a análise de policies, a partir de então considerada como objeto de estudo separado da dimensão politics, deve se primar em buscar respostas para estas questões básicas, estampadas na capa de sua obra: Quem obtém o quê, quando e como. A disciplina das Política Pública se propõe a entender o quê é a política em análise (conteúdo, espécie, objetivos e objetos), quem a formula e quem é o seu destinatário, quando ela se materializa e como se dá todo este processo.
Um outro conceito muito comum entre os estudiosos da Política Pública é o dado por Thomas Dye:
Política Pública é tudo aquilo que os governos escolhem fazer ou não fazer. Eles regulam o conflito no interior da sociedade; eles organizam a sociedade para travar conflitos com outras sociedades, eles distribuem uma grande variedade de recompensas simbólicas e serviços materiais aos membros da sociedade e eles extraem dinheiro da sociedade, na maioria das vezes na forma de impostos. Assim as Políticas Públicas podem regular comportamentos, organizar burocracias, distribuir benefícios ou extrair impostos – ou todas estas coisas de uma só vez. (DYE, 2008, p. 1). Tradução própria.
Este é um conceito bastante ilustrativo do que deve ser tratado como Política Pública dentro da Ciência Política, mas mesmo assim desperta muitas críticas por ser state-centered, isto é, focar sua lente de análise sobre o governo e o Estado, já que nos sistemas políticos contemporâneos a Política Pública não é mais um monopólio do Estado, concorrendo grupos sociais, organizações internacionais, organizações não governamentais etc.
Apesar das críticas, contudo, é inconcebível conferir ao governo e ao Estado um lugar secundário, em que não detenham o primado sobre as Políticas Públicas, uma vez que o Estado e a Política é que irão organizar as regras da obtenção de recursos, sua distribuição e o enforcement do processo decisório. Portanto, continuando na linha de argumentação de Dye (2008, p.4), “a Ciência Política também é o estudo da Política Pública – a descrição e a explicação das causas e conseqüências da atividade governamental.”
A política pública é uma intervenção na realidade social, de forma a obter os bens públicos almejados pela sociedade. A escolha de quais bens públicos perseguir e a eleição de quais intervenções levar a cabo se dão através de processos institucionais que envolvem interação discursiva, com o objetivo de orientar a ação política em todo o processo que vai da proposição de uma política até o momento da avaliação de seus efeitos. Esse processo é um modelo de estudo elaborado para o detalhamento das fases do ciclo de existência de uma política pública, o qual tem sido até os dias de hoje o modelo mais utilizado nos estudos de Política Pública pela comunidade acadêmica.
Fundamentado na teoria dos sistemas, o modelo tem sua origem no modelo apresentado por Lasswell (1963 p.18). Para ele, o estudo da ação do governo deve se dar “por etapas”, isto é, de forma seqüencial: “intelligence, recommending, prescribing, invoking, applying, appraising, and terminating” (compreensão, aconselhamento, indicação, colocação em prática, execução, avaliação e conclusão). De uma forma mais geral, aqueles que se utilizam do modelo sequencial concordam pelo menos na existência das seguintes etapas básicas: formulação, implementação e avaliação de políticas públicas.
Thoenig4 (apud Saravia, 2006) apresentou o ciclo de políticas públicas como sendo composto por sete etapas diferenciadas, sintetizadas abaixo:
1. Agenda: trata-se da análise das diversas formas em que uma questão pública (issue) é incluída na lista de prioridades de governo, passando assim essa questão a ser um “problema público”.
2. Elaboração: O problema passa a ser tratado e delimitado. Nesta parte do processo entra a racionalidade e a tecnicidade pois são elaborados conceitos, hipóteses de origem e alternativas de tratamento do problema.
4THOENIG, Jean-Claude. L’analyse des politiques publiques. In: GRAWITZ, Madeleine; LÉCA, Jean.
3. Formulação: Seleciona-se a alternativa mais conveniente e especifica-se o tratamento do problema público, definindo os fundamentos, objetivos, métodos, metas e recursos a serem mobilizados.
4. Implementação: é o empenho dos recursos e dos métodos através de projetos, planos e programas governamentais ou não de execução. É a prescrição dos objetivos específicos.
5. Execução: Nesta fase ocorre a intervenção racional e concreta na realidade com o objetivo de se alterarem os fatos de forma a cessarem ou solucionarem o problema público.
6. Acompanhamento ou monitoramento: supervisão sistemática do processo de execução, coletando dados que indiquem a direção do problema à solução, sinalizando eventuais desvios e necessidades de correção.
7. Avaliação: os resultados são mensurados e analisados, verificando-se os outputs esperados e os desviantes.
O modelo sequencial ou do ciclo de políticas públicas é muito útil para se analisar a política externa como um processo que se inicia com a eleição de problemas públicos a ser objeto de intervenção racional e acaba com a avaliação dos resultados. Para Letícia Pinheiro (2000), a formulação de uma política externa é um atributo dos atores políticos com poderes para levar uma política do campo das proposições para o da ação política propriamente dita, pois a formulação se define pela
concepção de uma conduta que se expresse em atos ou palavras, em relação a um tema de natureza internacional, por iniciativa ou reação, por parte de atores privilegiados na arena decisória e que esta se traduza, em última análise, como a posição do governo em questão.” (PINHEIRO, 2000, p. 453).
A tradução de uma política pública em posição governamental se dá pela discussão e pelos procedimentos constitucionais de tomada de decisão. A centralidade das ideias, do conhecimento e da linguagem para a formulação de políticas públicas é também ressaltada pelos modelos de políticas públicas. Heclo (1974) apresenta as ideias como um atributo das políticas públicas, pois o processo de “aprendizado de políticas públicas” (policy learning) pode ser mais determinante que os modelos baseados no conflito de interesses, uma vez que procura entender como os conhecimentos, valores,
avaliações e expectativas moldam o processo de elaboração, execução e avaliação de políticas públicas.
Fischer e Forester (1987) verificaram que há um papel central dos valores e do discurso dos grupos sociais e políticos durante o processo de políticas públicas. Para tanto, é mister analisar, além dos valores dos diversos grupos sociais, as práticas discursivas do lado da tecnocracia e os resultados propiciados pelos discursos dos administradores, dos políticos e dos grupos responsáveis pela distribuição dos recursos públicos.
Segundo Faria (2003), os estudos de políticas públicas que procuram explicitar o papel central das ideias apresentam três “mecanismos causais”:
(a) as ideias podem servir como road maps que ajudam os atores a determinar as suas preferências em um mundo cada vez mais complexo e repleto de incertezas; (b) quando da análise, na teoria dos jogos, de situações em que a ausência de um equilíbrio único em jogos repetidos faz com que os outcomes sejam indeterminados. Em muitos desses casos, as ideias poderiam aliviar os problemas de cooperação ao oferecer soluções;(c) as ideias, tornando-se embedded nas instituições e práticas sociais, poderiam barrar cursos de ação pela cristalização de rotinas políticas (FARIA, 2003, p.27).
Desta forma, considerar o papel das ideias na elaboração e nas demais fases do processo de políticas públicas é necessário, pois as ideias são as norteadoras da decisão política, pois são elas que guiam os políticos na elaboração de uma agenda pública ao escolherem o que deve ser entrar na agenda do governo. E nada mais característico dos regimes democráticos que esta escolha se dê por meio de processos discursivos institucionalizados, dos quais sobressaem os parlamentos. Os parlamentares, ao discutirem as políticas, entre elas a política externa, imprimem nas políticas de governo uma articulação discursiva que expressa as suas ideias políticas, com a autoridade de representantes eleitos pela sociedade nacional. Esta discussão é uma forma excelente de se atingir os objetivos governamentais específicos de forma legítima e democrática.
Os congressistas têm, desta forma, a capacidade institucional de influenciarem a política externa em todas as fases do ciclo de uma política pública, até mesmo durante a formulação da política externa, que é a fase que corresponde a este trabalho: o momento de tramitação dos atos internacionais e legislação pertinente no Congresso Nacional. No caso deste trabalho, ao tratar de política externa no Senado Federal do Brasil, devem ser analisadas as regras institucionais, formais e informais, que afetam o discurso de elaboração da política externa brasileira. Essa é a função do próximo capítulo.