AVRUPA BİRLİĞİNDE YERELLİK İLKESİ

Avrupa Birliği son dönemde özellikle üye sayısının hızlı bir biçimde artmasına bağlı olarak, gerek üstlendiği fonksiyonların niteliğindeki değişmeler, gerek demografik yapısının büyük ölçüde çeşitlenmesi, gerekse ulusüstü örgüt yapılanması ile üye devletler arasındaki görev ve yetkilerin paylaşımı açısından, büyük ölçüde merkezileşmektedir. Bu nedenle Avrupa Birliği içinde yer alan devletler, kendi egemenliklerini korumak ve birliğin müdahalelerinden kaçınmak amacıyla, AB içerisindeki görev ve yetki paylaşımının yeniden düzenlenmesini istemektedirler.³³⁹

Özellikle 1990’lı yıllarda sıkça gündeme getirilmeye başlanan ve Avrupa birliği kurumlarının büyük önem verdiği, yerellik ilkesi, bölgesel ve yerel yönetimlere daha fazla yetki aktarılarak özerkliklerinin arttırılmasını, katılımcı demokratik yerel yönetim anlayışının yerleştirilmesini öngörmektedir.³⁴⁰ Aslına bakarsanız yerellik ilkesinin Avrupa Birliğinin gündeminde sıkça yer almasının üç temel nedeni bulunmaktadır. İlk neden, Avrupa Birliğinin bütün üye devletleri kapsayan ortak Pazar politikasını uygulamaya başlamasıyla birlikte, diğer bütün alanlarda da yeni düzenlemeler yapılması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Brüksel’de toplanan merkezi yönetimin ise, bütün bu düzenlemeleri tek başına yapması mümkün gözükmemektedir. İkinci neden, ortak Pazar politikalarının uygulanması

338 KELEŞ, Hizmette Halka Yakınlık (SUBSIDIARITY) İlkesi ve Yerel Yönetimler, s. 5.

339 KOÇDEMİR, a.g.m., s. 80.

340 ARIKAN, a.g.m., s. 39.

sonucunda birlik, bütün kararların alındığı merkezi bir karar mercii durumuna gelmektedir. Birliğin amaçlarıyla örtüşmeyen bu durumun giderilmesi için, diğer yönetim düzeyleri ile birlik merkezi arasında yeni bir işbirliği ve görev paylaşımının yapılması ve bu işbirliği ve görev paylaşımının bazı kurallara bağlanması gerekmektedir. Üçüncü neden ise, yerellik ilkesi Avrupa Topluluklarında, küresel eğilimlere karşı bir tepki olarak görülmektedir.³⁴¹

Avrupa Birliğinde yerellik ilkesi ilk olarak, 1951 yılında imzalanan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması’nın 95. maddesinde yer almıştır. 1957 yılında imzalanan ve birliğin kurucu antlaşmalarından biri olan Roma Antlaşmasının 235. maddesinde de yerini alan yerellik ilkesi, daha sonra Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan 1975 tarihli Spinelli Raporu’nda da yer almıştır. Ancak, yerellik ilkesi bu metinlerin hiçbirinde açık bir şekilde ifade edilmemekte, sadece “yetkilerin üye devletler ile topluluk arasında paylaşılmasını öngören” dolaylı bir ilke olarak yer almaktadır.

Yerellik ilkesinin açıkça yer aldığı ilk AB metni ise, Avrupa Konseyi tarafından 1985 yılında kabul edilen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’dır. Daha sonrasında ise, Tek Avrupa Senedi’nde çevre ile ilgili bölümde yine açıkça ilkeye yer verildiği görülmektedir. Yerellik ilkesi gerek dolaylı, gerekse direkt olarak birçok AB metninde yer almasına rağmen asıl şeklini 1992 yılında imzalanan Maastricht antlaşmasında bulmuştur. Maastricht antlaşmasının 3/b maddesinde yerellik ilkesi, “Salt kendi yetkisi altında bulunmayan alanlarda, hizmette halka yakınlık ilkesi uyarınca Topluluk, ancak tasarlanan eylemin hedefleri üye devletler tarafından yeterli biçimde gerçekleştirilemeyecekse ve dolayısıyla tasarlanan eylemin boyutları ve sonuçları itibarıyla Topluluk düzeninde daha iyi gerçekleştirilebilecekse müdahalede bulunur. Topluluğun eylemi, bu antlaşmanın hedeflerine ulaşmak için gerekli olan düzeyi aşmaz”

şeklinde ifade edilmektedir. Bu tanım, Amsterdam Antlaşmasının 5.

maddesinde de aynı şekilde yer almaktadır.³⁴² Görüldüğü üzere Maastricht

341 MENGİ, Ayşegül, Avrupa Birliğinde Bölgeler Karşısında Yerel Yönetimler, İmaj Yayınları, Ankara, 1998, s. 25.

antlaşmasında birliğin amaçlarının gerçekleştirilmesinde, yerellik ilkesinin göz önünde bulundurulması gerektiği açıkça vurgulanmaktadır.³⁴³

Bu maddede dikkatimizi çeken iki önemli nokta vardır. Bunlardan ilki, yerellik ilkesinin sadece Avrupa Birliği ile üye ülkeler arasındaki ortak yetki alanlarında uygulanabilir olmasıdır. Yani sadece birlik kurumlarının yetki alanına giren konularda bu ilkenin uygulanabilmesi, bu şekliyle mümkün görünmemektedir.³⁴⁴ Bir diğer dikkat çekici noktada ise, bu ilkenin Avrupa Birliği içerisinde yetki paylaşımını sağlayan bir ilke olmayıp, sadece ortak yetki alanlarında, yetkinin kim tarafından kullanılacağını düzenleyen bir ilke olmasıdır.³⁴⁵

Maastricht antlaşmasında yerellik ilkesine yer verilmesinin en önemli nedenlerinden biri, bütünleşmenin gerçekleşmesiyle birlikte aşırı derecede güçlenmesi beklenen merkeziyetçiliğe karşı bir önlem almak ve bütünleşmeyle birlikte Avrupa’nın temel yönetim birimlerinden biri olan yerel yönetimlerin göz ardı edilmesini önlemektir.³⁴⁶Bir başka deyişle üye devletler yerellik ilkesiyle, Avrupa bütünleşmesini bir ölçüde dengelemeye çalışmaktadır.³⁴⁷ Bu doğrultuda AB’nin bütün faaliyet alanlarını kapsayacak bir biçimde antlaşmada yer alan yerellik ilkesi, siyasal birliğin kurulmasını da büyük ölçüde sağlamaktadır.³⁴⁸

Maastricht antlaşmasının 1993 yılında yürürlüğe girmesinin ardından Avrupa Komisyonu, her yıl düzenli olarak hazırladığı raporlarla yerellik

342 KÖSECİK, Muhammet, “Yerel Ve Bölgesel Yönetimler Açısından Avrupa Birliği Bütünleşme Süreci Ve Anayasası”, Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Edi:

Hüseyin ÖZGÜR, Bekir PARLAK, Alfa Aktüel Yayınları, İstanbul, 2006, s. 12–13.

343 FIRAT, a.g.m., s. 31.

344KELEŞ, Hizmette Halka Yakınlık (SUBSIDIARITY) İlkesi ve Yerel Yönetimler, s. 8.

345 CANATAN, a.g.e., s. 2.

346KELEŞ, Hizmette Halka Yakınlık (SUBSIDIARITY) İlkesi ve Yerel Yönetimler, s. 5.

347 CANATAN, a.g.e., s. 72.

348 DEMİRAL, Berkan, “Avrupa Birliği Ve Türkiye’de Bölge, Bölgeselleşme, Bölgecilik ve Bölge Yönetimleri”, Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Edi: Hüseyin ÖZGÜR, Bekir PARLAK, Alfa Aktüel Yayınları, İstanbul, 2006, s. 138.

ilkesinin uygulanmasını ve hayata geçirilmesini yakından takip etmektedir.³⁴⁹ Avrupa konseyi ise, yerellik ilkesine ilişkin olarak kabul ettiği bir protokolde, ilkenin dinamik bir kavram olduğunu belirtmiş, hizmetin hangi birim tarafından yerine getirilmesi gerektiğinin duruma göre değişiklik gösterebileceğini ifade etmiş ve hizmeti gerçekleştirecek birimin belirlenmesinde bazı kriterlerin ölçüt olarak kullanılması gerektiğini belirtmiştir. Buna göre; bir hizmetin ulusal devletlerce yerine getirilmesinde aksaklıklar mevcut ise, AB antlaşmalarıyla çelişiyor ise, diğer üye devletlerin çıkarlarını zedeliyor ise, eylemin AB düzeyinde yapılması yerel düzeyde yapılmasından daha fazla çıkar sağlıyor ise, bu durumda hizmet AB kurumları tarafından yerine getirilebilmektedir.

Bunun tam tersi durumlarda ise hizmetler üye ülkelere, hatta üye ülkelerin yerel yönetim birimlerine bırakılmalıdır. Diğer taraftan Bölgeler Komitesi de, yerellik ilkesinin uygulanmasındaki kesin kriterlerin belirlenmesi için çalışmalar yapmaktadır. Komite, 1996 yılında Birliğe, yerellik ilkesini düzenleyen 3/b maddesinin yeniden düzenlenerek, yerellik ilkesinin açık bir ifadeyle tanımlanmasını ve bu tanımda üye ülkelerin yerel yönetim birimlerinin de yer almasını önermiştir.³⁵⁰

Avrupa Topluluğunu kuran Avrupa Kömür ve Çelik Antlaşmasından günümüze Avrupa Birliği’nin kurulması ve gelişmesi süreçlerine kadar birçok belgede yer alan yerellik ilkesi, yerel ve bölgesel yönetimlerin birlik içerisinde şekillenmesinde temel eksen olmuştur. Burada yerellik ilkesiyle, bazen ulusal devletler kastedilmek istenirken bazen de, ulusal devletlerin yerel yönetimleri kastedilmek istenmiştir. Yani kısacası Birlik merkezi dışındaki bütün yönetim yapılanması aslında yerel olarak kabul edilmektedir.³⁵¹Tüm bu haliyle yerellik ilkesini, AB içerisinde güçlü bir “Adem-i merkeziyet” ilkesi şeklinde değerlendirmek mümkün görünmektedir.³⁵²

349 YETER, a.g.m., s. 41.

350 KÖSECİK, a.g.m., s. 13-14.

351 PARLAK, Bekir, “Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Ve Seçilmiş Üye Ülkelerde Yerel Yönetimler”, Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Edi: Hüseyin ÖZGÜR, Bekir PARLAK, Alfa Aktüel Yayınları, İstanbul, 2006, s. 207.

352 DEMİRAL, a.g.m., s. 137.