Avrupa Ülkelerinde Geçici Korumanın Gelişimi ve AB Geçici Koruma

Türkiye’deki göç yönetiminin ve geçici koruma politikasının oluşturulmasında, AB uyum sürecindeki temel politika belgeleri olan KOB’lar ve ulusal programlar dışındaki bir diğer önemli belge de AB Geçici Koruma Yönergesi’dir. Nitekim Türkiye’deki geçici koruma politikası oluşturulurken AB Geçici Koruma Yönergesi esas alınmıştır.250 Özellikle Suriyelilere yönelik geçici koruma politikasının oluşturulmasında önem teşkil eden bu belge, aynı zamanda geçici koruma politikasının uluslararası belge niteliğinde formüle edildiği düzenlemedir. Diğer taraftan GKY açıklanırken bahsedileceği üzere, Türkiye’deki geçici koruma politikası ile AB’deki geçici koruma politikası arasında uluslararası mülteci hukuku açısından önemli bazı farklar mevcuttur.

Geçici korumanın Avrupa’da gündeme gelmesi, 1990’lı yıllarda Yugoslavya Krizi sonrası Kosova ve Bosna’da iç savaş, yaygın şiddet ve insan hakları ihlalleri sebebiyle birçok insanın yerinden edilmesiyle büyük ölçekli insan hareketlerinin çevre ülkelere sığınma talepleri sonucu olmuştur.251 Öztürk de çalışmasında kitlesel sığınma hareketlerinin daha eski tarihlere dayandığını, ancak geçici koruma politikalarının bu isimle 1951 Sözleşmesine taraf olan ülkeler tarafından 1990’lı yıllardaki Yugoslavya ve Kosova Krizi ile şekillendiğini ve bu uygulamanın sözleşmeyi tamamlayıcı nitelikte bir yöntem olduğunu ifade etmiştir.252

Bu dönemde Avrupa’daki ülkeler Kosova ve Bosna’dan kitlesel akınlarla ülkelerine gelen kişilere sağlanan haklar, geçici korumanın süresi, sona ermesi gibi hususlarda birbirinden çok farklı ve yeknesak olmayan geçici koruma politikaları uygulamışlardır.253 Avrupa ülkelerindeki geçici koruma rejimlerinin farklarını ortaya koyan çalışmada, Almanya’nın en fazla sayıda Bosnalıya geçici koruma sağlarken başka ülkelere nazaran daha kısıtlı imkanlar sağladığı; İsveç’in en liberal koruma rejimini uygulayan ülke olduğu; Hollanda’nın da uyguladığı dereceli asgari standartlar politikası ile farklı bir örnek teşkil ettiği ifade edilmiştir.254 Geçici korumanın devletlerin takdirinde eşit olmayan

250 Kirişçi ve Karaca, a.g.m, s. 311.

251 Ciğer, a.g.m, s. 65.

252 Öztürk, a.g.m, s. 207-212.

253 Ciğer, a.g.m, s. 66.

64

uygulamalara konu olmasıyla bu kapsamdaki kişilerin uluslararası hukuk nezdinde haklarının ölçütünün ne olduğu gibi bazı sorun alanları ortaya çıkmıştır.255

Nitekim, BMMYK’nın çabalarıyla yapılan toplantılar ve raporlar sonucunda geçici koruma uygulamalarında yeknesaklığı sağlamak amacıyla 2001 yılında AB tarafından 2001/55 sayılı “Yurdundan Ayrılmaya Zorlanmış Kimselerin Kitlesel Sığınma Durumunda Geçici Koruma Sağlamak İçin Asgari Standartlar Hakkında ve Üye Devletler Arasında Bu Tür İnsanları Ülkeye Kabul Etmesi ve Sonrasında Bunun Sonuçlarına Katlanması Çabalarında Denge Sağlayacak Önlemler Hakkında Konsey Yönergesi” Brüksel’de kabul edilmiştir.256 Bu yönergeden kısaca AB Geçici Koruma Yönergesi olarak bahsedilmektedir.

Yönergede, 1999’da Tampere’de düzenlenen toplantıda, zorla yerinden edilmiş kimselere uygulanacak geçici koruma hakkında dayanışma temelinde anlaşmaya varılması gerekliliğinin kabul edilerek, geçici korumanın Üye Devletlerin mülteciler ile ilgili olarak taraf oldukları 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi ve 1967 tarihli New York Protokolü kapsamında uluslararası sorumluluklarına uygun olması gerektiği deklare edilmiş, Yugoslavya pratiği ile Avrupa için yeni düzenlemelere ihtiyaç doğduğu belirtilerek Üye Devletler, Kosova krizine gösterdikleri tepkiden ders almaya çağrılmıştır.257

Yönerge 9 bölüm ve 34 maddeden müteşekkil olarak hazırlanmıştır. Genel koşulların belirtildiği ilk bölümde yönergenin amacı, ülkelerine geri dönemeyen yerinden edilmiş kimselere kitlesel sığınma durumunda geçici korumanın minimum standartlarını sağlamak ve geçici korumanın gereklerinin üye devletler tarafından kabul edilerek devletler arasında denge sağlanması hususlarında önlemlerin alınması olarak belirtilmiştir.

Yönergede mültecilik ve geçici koruma rejiminin temel prensiplerinden olan geri göndermeme ilkesi düzenlenmiş ve geçici korumanın Cenevre Sözleşmesi gereğince mülteci statüsünün tanınmasına engel oluşturmayacağı kabul edilmiştir (md. 3). Bu konuya ilişkin prosedür, ‘geçici koruma kapsamı içerisinde sığınma prosedüründen yararlanma’ başlığıyla yönergenin 4. bölümünde 17 ila 19. maddelerinde düzenlenmiştir.

255 Ciğer, a.g.m, s. 72.

256 Öztürk, a.g.m, s. 213-229.

257 Türkiye Cumhuriyeti İçişleri Bakanlığı ve BMMYK Türkiye, İltica ve Göç Mevzuatı, Ankara: Başkent Matbaası, 2005, s. 131.

65

Buna göre, geçici korumadan yararlanan kişilerin, istedikleri zaman sığınma için başvuruda bulunabileceği ve geçici koruma süresi içinde gerçekleşen sığınma başvurusu bu süre zarfında işleme koyulmadıysa başvurunun bu sürenin sona ermesinden sonra tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır. Diğer taraftan başvuruların değerlendirilmesi devam ederken, sığınma arayan kişi statüsü ile aynı anda geçici korumadan yararlanılamayacağı konusunda Üye Devletlere takdir hakkı verilmiştir.

Yönergede, geçici koruma rejimi için önemli sayılan geçici korumanın süresi hususunda belli bir üst sınırın kabul edildiği görülmektedir. Yönergenin 4. maddesine göre geçici koruma süresi en fazla bir yıl olarak belirtilmiş ancak belirtilen koşullar sağlandığı takdirde bu sürenin 6 aylık periyotlar halinde en fazla 1 yıl daha uzatılabileceği öngörülmüştür. Son olarak geçici koruma için sebeplerin devam etmesi durumunda Konsey tarafından nitelikli çoğunluk ile sürenin bir yıla kadar daha uzatılabileceği düzenlenmiştir. Yani AB Geçici Koruma Yönergesine göre geçici korumanın süresi en fazla 3 yıl olabilmektedir.

Geçici korumanın kabulü ve uygulanmasını düzenleyen 5. maddede Yönerge’nin uygulanabilmesinin karmaşık bir prosedüre bağlandığı görülmektedir.258 Prosedür öncelikle ‘yurdundan ayrılmaya zorlanmış kimselerin kitlesel sığınma durumunun varlığı’nın kabul edilmesiyle başlamaktadır. Bu durumun varlığı bir üye devletin Konsey’e bu yönde öneri sunulmasını isteyen bir taleple birlikte Komisyona başvurması ve Komisyon tarafından Konsey’e sunulduktan sonra nitelikli bir çoğunluk ile kabul edilen bir Konsey Kararı ile mümkün olmaktadır. Kitlesel akın varlığının Konsey tarafından kabulünün ardından da geçici korumanın, yine Konsey tarafından belirlenecek belli bir takım gerekçe ve dayanaklarla işletilmesini öngörmektedir. Bu durumun, acil durum politikası olan geçici korumaya dayanak teşkil eden durumlara hızla cevap verilmesinde bir engel oluşturabileceği değerlendirilebilir. Ciğer, AB Geçici Koruma Yönergesi’nin şimdiye kadar uygulanmadığını belirterek, esasen AB üyesi devletlerin kitlesel akına örnek oluşturacak deneyimleri olmasına rağmen uygulanmadığını ve bunun sebebinin de bu uygulama ile AB’nin göçmen ve mülteciler için bir çekim merkezi olmasından çekinmesi olduğunu ifade etmektedir.259

258 Ciğer, a.g.m, s. 71.

66

Geçici korumanın, yönergenin öngördüğü süreye ulaşıldığında ya da bir üye devletin Komisyona korumanın sonlandırılması talebiyle Konsey’e başvurmasını istemesi ve nitelikli bir çoğunlukla Konsey Kararı sonucu her hangi bir zamanda son bulacağı ifade edilmiştir (md. 6/1). Geçici korumanın son bulmasına ilişkin Konsey Kararının, temel hak ve özgürlüklere ve geri göndermeme ilkesine uygun bir şekilde, bu kapsamındaki kişiler için güvenli ve sürekli biçimde geri dönüşlerine izin verecek şartların geldikleri ülkede sağlanmış olmasına dayandırılacağı açıklanmıştır.

Yönergenin 3. bölümünde 8 ila 16. maddeler geçici korumadan yararlanan kişilere karşı Üye Devletlerin yükümlülüklerini açıklamaktadır. Buna göre devletler koruma süresince geçici korumadan yararlanan kişilere oturma izni vermek, vizeler konusunda gerekli önlemleri almak ve bu kişileri geçici koruma ile ilgili olarak anlayacakları dilde bilgilendirmek durumundadır (md. 8). Yönergenin 10. maddesi geri kabulü düzenlemektedir. Buna göre geçici koruma süresi içerisinde bu kapsamdaki kişi başka bir Üye Devlet’in sınırları içerisinde kalır ya da izin olmadan başka bir ülkeye girerse, Üye Devlet bu kişiyi geri alacaktır. Ancak Üye Devletlerin, bu hususta ikili anlaşmalar yaparak bu maddenin geçerli olmamasına karar verebilecekleri kabul edilmiştir. İşgücüne erişim (md 12), barınak ve sağlık hizmetleri (md. 13), eğitim hizmetleri (md. 14), aile birleşimi hakkı (md. 15) ve refakatsiz çocuklara yönelik alınacak tedbirler (md. 16) üye devletler tarafından geçici koruma kapsamındakilere yönelik yerine getirilecek diğer yükümlülükler olarak düzenlenmiştir.

Yönergede barınma ve sağlık hizmetleri birlikte düzenlenmiştir. Buna göre Üye Devletler tarafından geçici koruma kapsamındaki kişilere uygun barınma koşulları, sağlık, sosyal yardım ve geçim konusunda gerekli desteğin verileceği açıklanmıştır. Sağlık hizmetlerindeki yardımın en azından acil bakım ve hastalıklar için gerekli tedavileri kapsayacağı ifade edilmiştir.